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지역아동센터 관련 조례 현황

지역아동센터 지원조례가 우리나라에서 처음 제정된 지역은 아산이다. 지난 2008년 9월에 제정된 것으로 기록되어 있다. 크게 3장으로 구성되어 있는 이 조례는 지역아동센터 운영과 관련된 내용과 지역아동센터위원회 내용이 주를 이루고 있다. 그 외에도 서울 중구, 전남 순천, 충남 예산 등이 조례화 됐고, 가장 최근에는 전북 익산이 3월 20일에 조례를 제정하였다. 그 외 몇 몇 지역에서 조례제정의 움직임이 있다. 현재까지 조례로 제정된 5개 지역의 조례를 비교하면서 그 차이가 무엇인지, 보완되어야 할 점은 무엇인지 짚어보고자 한다.

1) 5개 지역 지역아동센터 조례 비교

이용 대상 아동은 대부분 대동소이하다. 저소득 빈곤 아동, 장애아동이 주를 이루고 있다. 아산은 미취학 아동이나 중퇴 아동을 대상으로 한 것이 특징이고 중구, 순천, 익산 등은 다문화 아동을 대상에 포함시켰다는 것이 특징이라고 할 수 있다. 그러나 도표에서 보듯이 가장 차이를 드러내는 조례는 충남 예산이다. 대상 아동을 지방자치단체 전체 아동으로 규정하고 있다. 아동복지법은 지역아동센터를 지역사회 아동의 보호를 위한 종합적인 아동복지서비스로 규정한다. 대상 아동의 범위를 정하지는 않았다. 그런 의미에서 충남 예산 조례가 일반 아동까지 범위를 넓혔다는 것은 법체계와 상치된다고는 볼 수 없을 것이다. 특히 그 뒤에 나오는 제6조 '지역아동센터 우선설치' 항목을 통해 저소득층 밀집지역, 농촌지역, 공단지역에 우선적으로 설치할 수 있도록 함으로써 상황이 어려운 아동들을 우선적으로 대상화할 것이라고 예측할 수 있도록 하고 있다. 그럼에도 보건복지가족부가 제시하는 지역아동센터 운영기본계획에 따르면 빈곤․위기 아동을 보호하고 학교생활에 적응할 수 있도록 아동을 지도하고, 문화나 정서적 지원을 주목적으로 한다. 이러한 아동의 지원시스템을 지역사회 다양한 자원으로 연계하고자 하는 것이 지역아동센터의 취지다. 그런 점에서 대부분의 지역이 대상 아동을 특수층으로 규정한 것은 잘못된 것이라고 볼 수는 없을 것이다. 문제는 법체계도 그렇고 정부의 기본 정책 방향도 그렇고, 아동의 복지서비스를 제대로 지원하기 위해 지역사회 자원을 어떻게 확보하고 네트워크를 어떻게 구축할 것인가이다.

사업비의 지원 내역은 거의 똑같다. 사업비, 운영비, 인건비, 급식비, 교육비 등으로 나눠볼 수 있다. 대부분 이 범위 안에서 지원의 근거가 마련될 수 있을 것이나, 가급적 조례가 지원의 범위를 정할 때는 예측하지 못하는 측면까지 고려하는 것이 바람직하다. 예컨대, 위 내용 이외에도 '기타 지역아동센터가 운영하는데 필요하다고 인정되는 비용'을 삽입함으로써 지원 범위의 폭을 더 넓히는 것이 필요하다. 한편, 지역아동센터가 프로그램을 운영함으로써 지역사회 아동들을 보호하고 교육하는 것 자체가 매우 의미 있는 일이고, 센터의 주된 사업임에 틀림없지만, 법이나 정부 지침이 지적하고 있듯이, 지역사회 전체가 소외된 아동들을 지원하고 보호할 수 있도록 다양한 자원을 연계하고 통합적인 지원시스템을 구축하는 것이 지역아동센터의 목적이라고 할 수 있다. 따라서 이러한 목적에 비춰볼 때 지역아동센터가 이러한 일을 잘 할 수 있도록 예산이 지원되는 것은 매우 중요한 일이다. 조례에 명시된 '사업비' 안에 그 내용이 포함된다고 볼 수도 있겠지만, 가능하면 '사업비의 지원'을 명시하는 조목에 지역사회 협력체계구축이나 네트워크구축 비용을 넣는 것도 바람직할 것이다.

위원회의 구성도 지방자치단체별로 큰 차이를 보이지 않지만 세부적으로 보면 약간의 차이가 있다. 중구(11인)를 제외하고 나머지 지역은 15명 내외로 구성하고 있으며, 아산과 예산은 위원장을 부시장 혹은 부군수로 당연직을 했고, 나머지 지역은 위원 중에서 호선하는 것으로 되어 있다. 아무래도 위원장은 다른 위원들보다 운영에 대한 권한을 상당히 부여받고 있으므로 제대로 역할을 할 수 있는 사람이 위원장 역할을 하는 것이 바람직할 것이다. 부시장이나 부군수가 중요한 역할을 할 수 있는 위치임에 틀림없지만, 아무래도 다른 여타의 사무를 관장해야 할 위치이므로 되도록 이 일에 적극적으로 참여할 수 있는 사람이 위원장의 역할을 하는 것이 좋다. 또한 민주주의 원리에 입각해서 고려하더라도 위원장을 당연직화 하는 것보다 위원 중에서 호선하는 것이 바람직하다고 볼 수 있다. 임명 혹은 위촉 대상 위원 중 아산과 순천, 익산은 담당 공무원 1인이 당연직으로 되어 있는 반면, 중구는 2인, 예산은 5인으로 되어 있다. 특히 충남 예산은 담당 공무원 3인과 군의원 2인이 당연직인데, 이렇게 될 경우 전체 위원 중 3분의 1을 넘는 구성이라고 할 수 있다. 민간 영역의 전문가나 시민들의 참여를 확대하는 것이 위원회 취지라면 공무원과 정치인의 참여가 과다한 것은 바람직하지 않다. 담당 공무원은 실무적인 보조 역할이면 충분하고 지방의원은 입법 활동이나 예산심의에 반영할 수 있는 정도의 인원이면 충분하다고 본다. 또한 전북 익산은 지방의원을 위촉하고 있지 않은데, 이 부분은 지역의 상황에 따라 판단해볼 수 있을 것이다. 즉 위원회에 지방의원을 참여시킨다는 뜻은 위원회가 지방의화와 긴밀한 관계를 유지하겠다는 의미이고, 위원회의 결정사항이 지방의회 결정사항에도 영향을 주겠다는 의미일 것이다. 그럼에도 지방의원이 위원회에 참여하지 않더라도 지방의회와 긴밀한 연계가 가능한 곳이라면, 민간 영역에게 참여의 기회를 보장하는 것이 바람직하다. 또한 어떤 지역은 '시설의 대표'를 위촉하는 것으로 되어 있으나, '대표'로 명시하지 말고 '시설에서 추천하는 자'로 하는 것이 더 폭넓은 사람으로 참여시킬 수 있을 것이다. 또한 가능하면, 지역아동센터의 장의 참여 문제를 살펴볼 필요가 있는데, 현장에 있는 시설장이 이 분야에 있어 가장 전문성이 있는 것은 사실이다. 그러나 지원비 배분을 심사하고 평가하는 것이 위원회 기능 중에 포함되어 있다면 해당 시설의 장이 이해당사자가 될 수 있기 때문에 가급적 이해당사자의 참여를 배제하는 것이 바람직하다. 그러나 어쩔 수 없는 상황이라면 심사기피제도를 도입하여 시설을 선정하거나 지원금을 배분하거나 운영을 평가하는 등과 관련해서 이해당자사의 참여를 한시적으로 배제할 필요가 있을 것이다.

한편 어느 지역도 공개모집을 통해 위원을 선정한다는 규정은 없었다. 시장이 임명하거나 위촉하는 것으로 되어 있다. 그 동안 위원회에 대한 비판이 끊임없이 제기되었던 이유 중에 하나는 선정과정이 투명하지 않았다는데 있다. 이를 누구나 참여할 수 있도록 개방하는 것이 가장 민주적이라는 지적이 많다. 그러나 모든 영역이 일률적일 필요는 없을 것이다. 위원회의 성격에 따라 조금씩 달리할 수도 있는데, 공개모집이 현실적으로 어려움이 있다면 추천제도를 적극 도입할 필요가 있다. 예컨대, 전남 순천처럼, 아동의 복지, 교육, 보건에 관련된 시민단체 대표가 추천한 자, 또는 센터 연합회의 추천을 받은 센터장처럼 다양한 기관이나 조직의 대표가 참여하기보다는 기관이나 조직에서 추천한 사람으로 위원을 선정한다면 어느 정도 신뢰의 수준은 높아질 것이다. 다만, 애매한 기준이긴 하지만 '풍부한 경험과 식견을 갖춘 자'나 '학부모 대표' 등은 공개모집을 통해 얼마든지 받을 수 있을 것이다. 이렇게 공개모집이나 추천을 통해 위촉된 위원들이 전체 위원 구성에서 과반을 넘을 수 있도록 하는 것이 필요하다.

또한 지역아동센터의 내용적 질을 높이기 위해서는 종사자들의 역할이 매우 중요한데, 5개 지역 모두 센터 종사자들의 위원회 참여를 명시하지 않았다. 가장 열악한 조건에서 일하는 교사들을 고려할 때, 그들의 목소리가 정책에 반영될 수 있도록 자리를 마련해주는 것이 필요하다.

위원회의 기능도 대부분 비슷하다. 운영비 선정기준과 심사를 하는 곳은 서울 중구와 전남 순천, 전북 익산 등이다. 특히 전남 순천과 전북 익산은 운영비를 차등 지원하겠다는 것을 기능 속에 담아 놓고 있다. 차등 지원에 대해서는 우려와 기대가 상존하는데, 무엇보다 차등지원을 하고자 한다면, 선정기준이 객관적이고 민주적이어야 한다는 사실은 두말할 여지가 없다. 그렇기 때문에 선정기준이 무엇인지를 명확히 밝힐 필요가 있고 누구나 공감할 수 있도록 선정기준이 만들어지는 과정이나 결과를 공개할 필요가 있다. 또한 5개 지역 모두 '운영에 따른 평가' 항목이 삽입되어 있는데, 평가 후 어떻게 하겠다는 것이 분명치 않다. 지역아동센터의 취지가 아무리 좋다 하더라도 국민의 세금이 쓰여지는 것이므로 지원금이 제대로 사용되는 것은 중요한 문제다. 만약 개별 시설에 대한 평가가 좋지 않은 것으로 결과가 도출되었다면, 차년도의 지원액을 줄인다거나 일정한 패널티를 부여하는 것도 필요할 것이다. 그러나 패널티보다 인센티브 제도가 더 효과적이라는 것을 고려한다면, 평가를 통해 우수한 시설이 가려지면, 이러한 시설에게 인센티브를 부여함으로써 다른 시설에도 자극할 필요가 있다. 지역아동센터를 운영하는 곳은 대부분 재정적으로 열악성을 벗어나지 못하고 있는 상황이기 때문에 패널티를 강화하는 것보다 잘 하는 곳을 더 많이 지원할 수 있도록 인센티브 제도의 적극 도입을 고려해볼 수 있다.

위원회 운영과 관련하여 대부분 비슷한 내용을 담고 있는데, 정기회의 개최만 다소 차이를 보인다. 연 1회로 규정한 곳은 서울 중구, 전남 순천, 전북 익산이다. 연 2회로 규정한 곳은 충남 아산과 예산이다. 앞서도 살펴보았듯이, 위원회의 기능은 지방자치단체의 정책시행의 내용과 행․재정적 지원 방안, 운영비 심사, 발전방안 모색, 운영평가 등 지역아동센터와 관련된 전반의 정책과 시행을 다루고 있기 때문에 위원회의 역할은 지대하다고 할 수 있다. 그러나 1년에 1회 또는 2회 정기회만으로 이 모든 것을 다 다둘 수 없을 것이다. 물론 임시회를 통해 보완될 수 있겠지만, 정기회를 더 늘림으로써 위원회에 참여하는 위원들의 책임감과 역할을 제대로 부여하고 있다는 것을 인지시킬 필요가 있다. 그렇게 함으로써 지역아동센터에 관심이 있는 위원들에게 제대로 된 역할을 맡길 수 있을 것이다. 그렇게 볼 때, 연 4회 정도가 가장 적합한 회의 일정이라고 생각된다.

2) 조례에 추가되어야 할 것들

1) 중,장기발전 기본계획 수립

위원회의 기능을 보면 지역아동센터 전반에 대한 정책을 다룬다는 것을 알 수 있다. 특히 대부분의 지역이 '발전방향 모색'을 조항에 넣고 있는데, 지역아동센터 발전방향 기본계획을 수립한다는 내용이 어디에도 없다. 이럴 경우 사문화된 조항일 가능성이 높다. 따라서 지방자치단체별로 지역적 특성에 맞는 지역아동센터 조성이나 시책방향 등을 다루는 중․장기적 발전방향 기본계획을 수립할 필요가 있고, 조례가 이를 강제화함으로써 지역아동센터를 중심에 놓고 고민하고 활동하는 많은 사람들과 이곳에 다니는 아동들에게 미래를 예측할 수 있도록 보장해주는 것이 필요할 것이다.

2) 심사기준의 선정

위원회가 운영비 지원에 대한 심사기준을 선정하고 심사하는 역할을 하는데 있어서 심사기준을 객관적으로 설정할 필요가 있다. 또한 지역에 따라서 차등지원을 하겠다는 뜻을 밝히고 있는데, 차등지원을 하려면 마찬가지로 차등 지원에 따른 기준이 필요하다. 이러한 기준은 누가 보더라도 공개적이고 민주적으로 갖춰져야 한다.

3) 위원회 회의 결과 공개

현행 공공기관의 정보공개에 관한 법률은 이미 정보공표제도를 도입하고 있다. 위원회가 밀실에서 회의를 진행한 것이 아니라는 것을 보여주기 위해 위원회 결과는 가감 없이, 그리고 즉시 대외적으로 공개될 필요가 있다. '알권리'는 국민의 가장 기본적인 권리이다.

4) 통합적인 지원체계 구축

지역아동센터는 방과후 아동 활동의 일환으로 시행되는 정책이다. 그러나 방과후 정책은 지역아동센터 뿐만 아니라 보건복지가족부에서 시행하는 여러 정책이 있고, 여성가족부나 교육과학기술부 등에서도 독자적으로 시행하는 한편, 개별 지방자치단체가 독자적인 정책을 시행하는 곳도 많다. 이렇게 여러 부처에서 시행되는 방과후의 프로그램들을 통합적으로 묶고 제대로 지원하는 체계가 필요하다. 그러나 이러한 문제는 아주 오랫동안 제기되었음에도 불구하고 여전히 따로 흩어져 있는 것이 현실이다.

총평

지역아동센터의 운영과 지원에 관한 조례가 지역 차원에서 관심을 갖고 제정하려는 움직임은 매우 긍정적이라고 할 수 있다. 넓은 의미에서 방과후가 사회적 관심이나 정부 정책이 영유아에 못 미쳤다는 문제제기를 감안하면, 늦은 감이 있지만 이러한 흐름이 더욱 확산될 필요가 있다. 본론에서 살펴본 5개 지역의 조례는 나름대로 지역아동센터에 대한 지원의 의지가 돋보인다고 볼 수 있다. 다만 몇 가지 지적하자면, 그 동안 방과후 활동 프로그램은 여러 부처에서 산발적으로 시행하고 있기 때문에 지역 차원의 통합적 지원체계구축에 대한 필요성이 제기되어 왔다. 중복 지원을 받는 아동들도 나타나지만 통합성의 미비로 방과후 프로그램으로부터 소외된 아동들도 발생한다는 것이 문제다. 지역아동센터만 하더라도 특정 지역에 여러 개가 설치되는 것을 막고 동네별 안배가 이루어져야 하는데, 이러한 역할은 결국 지방정부의 몫일 수밖에 없다. 방과후의 모든 활동을 지역아동센터 조례 안에 담을 수는 없겠지만, 최소한 지역아동센터를 중심으로 한 장기적인 발전계획을 수립할 필요가 있다. 조례는 정책프로그램을 제시하는 키잡이와도 같은 것이므로 미래를 가늠할 수 있는 비전이 담겨 있어야 한다.

사업비 지원에 있어서 개별 센터에 지원 이외에 각 센터의 연합회 또는 연대기구가 제대로 운영할 수 있도록 지원토록 하는 것도 필요하다. 지역사회가 가난한 아이들을 지원하기 위한 그물망을 얼마나 잘 갖출 것인가가 현행 법체계나 정부 방침의 목적이다. 천안의 시민사회가 지역아동센터 네트워크를 잘 구축하고 있는데, 이 부분을 참고할 수 있을 것이다. 위원회와 관련해서는 가급적 지원심사가 공정하게 이루어질 수 있도록 위원을 선정하는 것이 필요하다. 무엇보다 지역아동센터와 그것이 토대하고 있는 지역사회에 관심이 풍부한 사람들로 구성하는 것이 바람직하다. 되도록 공무원 수를 줄이고 이해당사자를 배제하고 공익을 우선하는 집단에 위원회 참여의 기회를 제공하는 것이 좋을 것이다. 공모를 통한 선정이 가장 민주적인 방법이지만 지역 상황에 맞게 추천제 등을 강화할 필요가 있다. 교사들의 참여도 적극 장려해야 한다. 위원회 정기회와 관련해서는 사안의 중요성을 감안하면 분기별 1회로 설정하는 것이 바람직하다. 위원회 회의 자료와 회의록은 당연히 공개되어야 한다. 현행 정보공개법도 정보공표제도를 도입한 상태이기 때문에 공개 안할 이유는 전혀 없다. 위원 기피제도라든지 심사기준의 공평성 및 공개성 등이 이루어져야 할 것이고, 지원 사업에 대한 평가가 평가로 끝나는 것이 아니라 재 선정시 중요한 참고수단으로 활용해야 할 것이다.

한편, 시민들의 자발성에 의해 만들어진 지역아동센터가 허가 기준에 못 미침으로써 미신고 시설로 존재하는 경우가 있는데, 심가 기준에 크게 떨어지지 않고 모범적으로 운영된 정황이 있다면 이 시설에 대한 지원도 고려해볼 수 있을 것이다. 또한 지원비가 헛되게 사용되는 것을 철저히 막는 패널티 제도가 고려되어야 하겠지만, 운영이 잘 되는 시설을 적극 지원하는 인센티브 제도가 더욱 강화됨으로써 시너지 효과를 발휘하는 것도 중요한다. 잘 되는 곳을 더 지원하고 장려함으로써 지역아동센터의 수준을 높일 필요가 있다.

당연한 얘기지만, 조례가 모든 것을 보장하지 않는다. 아무리 훌륭한 제도라 하더라도 제도는 중립적일 수밖에 없다. 그것을 활용할 주체의 역량과 자세에 따라 선하게 사용될 수도 있고 악하게 사용될 수도 있다. 예컨대, 시민들의 참여를 보장하는 ‘참여조례’가 제정되었다고 해서 자발적인 시민들의 참여가 저절로 보장되지는 않는다. 시민참여를 폭넓게 보장하는 조례가 제정된 순간에 조례가 완성되는 것이 아니라, 그 이후 참여가 활발할 수 있도록 시민들의 감시와 견제, 그리고 실제적인 참여가 이루어질 때 ‘참여조례’는 완성되는 것이다. 조례가 가지고 있는 함정은 바로 이런 것이다. 조례가 좋게 제정되기만 하면 잘 될 것이라는 막연한 기대는 떨쳐야 한다. 지역아동센터를 지원하는 조례를 아주 훌륭하게 디자인할 수 있다. 문제는 그것을 제대로 운용할 주체가 없다면 다소 공허할 수 있다는 것이다. 결과적으로 조례나 제도가 지역아동센터를 운영하는 것이 아니다. 그곳을 중심으로 일을 하는 종사자들과 각종 자원봉사자들, 그리고 넓게는 지역사회가 지역아동센터는 만들어가는 것이기 때문에 이러한 주체들이 제대로 일을 할 수 있도록 뒷받침하는 역할이 조례가 할 수 있는 최고의 미덕이다. 이제 막 시작한 지역아동센터 조례 제정 흐름이 제도 자체로 머무는 것이 아니라 좀 더 사람 속으로 들어갈 수 있도록 디자인되길 희망한다.