풀내음 : 풀뿌리자치연구소 이음

2006년 지방선거에 대한 평가와 지역운동의 진로

2006. 6. 12. 오관영

  2006년 지방선거가 끝났다. 구속된 후보나 선거공보도 보내지 않은 후보가 당선되고 심지어 후보가 없는데도 당선되는 등의 선거결과는 객관적인 평가를 어렵게 한다. 그럼에도 불구하고 독선적이고 무능한 여당의 참패, 노무현 정부에 대한 탄핵, 중앙정치에 대한 생활정치의 패배 등등이 이번 지방선거를 대한 대체적인 평가를 인 듯하다. 또한 여당의 혼란과 정개개편 논란, 향후 대선경쟁에 유리한 위치를 차지한 박근혜대표, 초록정치연대 등 5.31공동행동의 녹색당의 창당 움직임, 최열대표의 서울시 인수위원장 참여 등은 선거이후의 향후 전망과 관련한 내용이다.

  이러한 각각의 정치세력의 움직임이 시민운동에게 어떻게 영향을 줄 것인지에 대한 평가도 필요하겠지만 우리에게 보다 절실한 평가는 지역운동의 주체 혹은 지방선거에 개입 한 시민운동의 입장에서의 평가이고 향후 지역운동 혹은 지역정치운동에 대한 전망과 관련된 평가이다.

1. 지방자치1년의 평가와 2006년 지방선거의 과제

  2006년 지방선거에 대한 시민운동의 과제는 지방자치의 기초인‘자기결정권’즉 주민참여제도를 제도화하는 것과 개발주의에 맞서 그간 시민운동이 제기해왔던 생태, 복지, 문화 등의 가치를 가지고 비판적으로 개입하는 것이었다. 이러한 문제의식은 지난 1995년 1대 지방자치단체선거로 시작하여 현재의 2006년 임기가 끝나는 3대 지방자치까지의 평가에 기인한다.

  한국의 지방자치는 지난 11년간 중앙정부의 권한을 지방자치단체에 나눠주는 분권이 확대되고 지역주민들에 대한 행정서비스가 좋아지는 등 적지 않은 성과가 있었다. 반면에 지난 2월 감사원의 지적이 있었듯 부당한 행정으로 4,200억의 예산낭비가 이루어지고, 막개발과 난개발로 자연이 파괴되고 주민들의 삶의 질이 저하되었다. 이러한 예산낭비와 막개발은 주민들을 자치(自治)의 주체가 아닌 행정의 동원 대상으로 바라보는 잘못된 행정이 그 바탕을 이루고 있다.

  현재의 지방자치 하에서 이러한 잘못된 행정을 견제하고 주민의 요구를 올바르게 대의하는 임무는 지방의회에 있다. 의회는 행정사무감사와 예산심의와 조례를 집행부를 견제하는 한편 지역의 다양한 주민들의 의견을 수렴하여 조정하는 ‘정치’를 해야 한다. 그러나 대부분의 지역에서 집행부와 의회를 한 정당이 장악하고 있어 견제와 균형이라는 지방자치의 원리가 제대로 작동하지 못하고 있다. 다양한 주민들의 목소리를 대변하는 것이 아니라 지역의 개발세력 혹은 토호세력의 입장만을 과도하게 대표하는 왜곡된 정치구조를 가지고 있다.

  현 한국지방자치의 문제는 주민들의 자치의 주체가 되지 못하는 속에서 경제적 측면에서 ‘지역발전 = 경제 발전 = 개발’로 인식되고 있고,  정치적 측면에서는 특정 정당의 대표성이 과다하다는 정치대표체계의 왜곡으로 요약할 수 있다.

  시민운동의 측면에서 한국의 지방자치 11년을 평가하면 한국의 지방자치는 1998년 정보공개법 도입을 시작으로 올해 4월의 주민소환제도도입에 이르기까지 한편으로 중앙집권론자, 다른 한편으로 지역내 성장연합 혹은 토호세력과 대립하면서 스스로의 권리를 확대하는 과정이었다. 예를 들어 지역 주민들은 정보공개법이 도입되자 이를 통해 판공비 공개 운동을 벌렸고, 이 운동의 결과로 주민들의 청구가 없어도 알아서 판공비를 공개하는‘적극적인 정보공개’로 법의 취지가 개정되었다. 이와 같은 주민운동과 주민참여제도와의 관계는 <표1>과 같다.

  그러나 이러한 주민운동과 제도의 변화가 지역사회를 얼마나 변화시켰고 지역의 운동주체- 특히 지역에서 생활하는 여성(주부)들이 얼마나 조직되었는지에 대해서는 회의적이다. 즉 지역사회가 개발을 중심으로 한 강력한 보수세력들에 의해 장악되어있고 지역의 정치구조는 당연히 이들을 대변하는 구조로 짜여 있는 것이다.

  시민참여는 형식적으로 지방자치단체의 정치, 경제, 문화 등 각종 정책결정과 정책평가 과정에 지역주민이 일정한 형태로 참가하여 풀뿌리 민주주의가 실현되는 것을 말한다. 내용적으로는 가치에 기초하여 사업의 우선순위 혹은 주민의 선호를  정책과정에 반영하는 것인데 이 과정에 개발과 생태, 성장과 분배 등의 대립되는 가치가 충돌한다. 시민참여의 확대는 흔히 진보적 시민단체만의 참여가 아니라 새마을, 자유총연맹 등 보수적 시민단체의 참여도 포함한 확대이다. 실제로 지역의 군소도시로 오히려 진보적 시민단체가 아예 없는 것이 현실이다.

   따라서 시민운동이 향후 4년간 지방자치단체의 비전과 사업이라 할 수 있는 후보자의 공약에 대하여 시민운동이 그간 주장해왔던 가치를 기준으로 비판적으로 평가하는 것은 필요했지만 이러한 선거개입이 지역사회의 유권자들에게까지 전달되어 표로 연결되기에는 한계가 있을 수밖에 없다. 여전히 지역은 강고한 보수세력에 의해 장악되어 있기 때문이다.

2. 2006년 지방선거 대응과 평가

  그간 선거에 대한 시민운동의 대응은 크게 포지티브전략과 네거티브전략, 유권자를 대상으로 하는 운동과 후보자를 대상으로 하는 운동 등으로 <표2>와 같이 구분할 수 있다.

  물론 이와 같은 선거에 대한 시민사회의 대응이 단계적으로 이루어진 것은 아니다. 공명선거운동이나 정책캠페인은 계속되고 있고, 지지 및 당선운동도 낙선운동과 연계되어 이루어졌다. 예를 들면 지지후보 선정과정에서 물갈이연대는 2004 총선연대의 낙천대상자, 총선환경연대와 총선여성연대가 발표한 반환경․반여성 후보, 도덕성 문제 및 선거법 위반자는 검토대상에서 배제했다.

  1) 생명, 평화, 성평등, 풀뿌리민주주의 등의 가치에 기초한 무소속 후보 출마

  2006년 지방선거에 대한 시민단체의 대응도 다양하게 이루어졌다. 우선 초록정치연대, 구로시민센터, 군포풀뿌리정치연대, 도봉시민정치네트워크 무지개 등 단체가 풀뿌리‧초록정치네트워크 531공동행동을 결성하여 21명의 후보가 출마를 했다.

  10명의 초록정치연대 공식후보 중 1명, 21명의 531공동행동 후보 중 단 2명만이 당선되었다. 초록정치 의원단에 10명의 현역의원이 있었다는 것을 생각하면 그 결과는 더 참혹하다. 기존의 현역이원이 각 지역에서 우수한 의정활동을 했던 것을 생각하면 더욱 안타까운 일이다.

   풀뿌리‧초록정치네트워크 531공동행동은 시민사회운동을 기반으로 2006년 지방선거에 참여하는 후보자를 포함한 개인 및 그룹들의 네트워크로, 2006년 지방선거를 함께 치르고 향후 생명, 평화, 성평등, 풀뿌리민주주의 등의 가치를 실현하는 새로운 정치세력화를 추진하는 것을 목적으로 하며 기성정당에 대해 독자적인 정치운동을 추구한다는 합의(풀뿌리․초록정치네트워크 531공동행동, 2006.3, 「풀뿌리․초록정치네트워크 531공동행동 발족 기자회견자료집」)에 따라 선거 이후 창당을 준비하고 있다.

  무소속 후보전술 만으로는 이들이 지향하는 초록가치의 차별성을 분명히 드러낼 수도 없고 대중에게 한국사회의 미래를 맡길 수 있는 가능성 있는 정치집단임을 보여줄 수도 없었기 때문에 중앙정치에 의해 뿌리 채 뽑혀진 풀뿌리 민주주의를 다시 세우고 이 땅에 초록가치를 실현할 녹색당 창당을 위해 더욱 매진할 태세이다.

  2) 매니페스토(Manifesto)운동

  2006년 지방선거의 또 다른 특징은 매니페스토(Manifesto)로 대변되는 정책선거 캠페인이다. 지난 2월 출범한 매니페스토추진본부는 기존 공약과 다르게 첫째, 검증이나 평가가 가능한 구체적 목표(수치, 달성시기, 재정적 뒷받침) 둘째, 실행체제와 장치 셋째, 정책실현 공정표(로드맵)를 포함한 ‘국민과 정권 담당자의 계약’운동을 전개하였다.(매니페스토운동은 「531 스마트 매니페스토 정책선거 추진본부」http://www.manifesto.or.kr 참조.)

  ‘매니페스토 추진본부’는 이번 531 매니페스토 운동을 통하여 정책선거의 중요성과 가능성을 확인할 수 있었고, 한국형 매니페스토 공약의 형식과 SMART-SELF 등 검증지표들이 개발되고 적용되어 매니페스토 운동의 내용적 발전을 이룰 수 있었다고 평가하고 있다. 또한 지역정치, 지방자치가 중앙에 포섭되어 방치되어 왔으나 이번 매니페스토 운동을 통하여 지역의 소중한 활동들이 국민적 관심사로 떠올라 지방선거의 의미를 살려낼 수도 있었다고 한다.

  한국에서 매니페스토운동이 정착되기 위해서 주민들의 요구와 지역실정에 맞는 정책개발 및 매니페스토 작성을 위해 충분한 시간을 확보할 수 있도록 공천확정 시간을 앞당기고, 선거운동 기간에는 자유롭게 매니페스토를 유권자들에게 전달할 수 있도록 선거법을 개정을 요구할 계획이다.

  또한 각 단체와 기관들이 제안한 매니페스토 형식과 평가지표들을 보완하여 효율적이고 합리적인 한국형 매니페스토 형식과 평가지표를 완성시켜 나갈 것과 전국적 규모의‘매니페스토 이행평가 네트워크’를 구축하고 합리적인 이행평가 지표를 개발, 가칭 ‘매니페스토 비젼센터’설치, 정책증권거래소를 기획, 운영해 나갈 것을 향후 계획으로 발표했다.(“정책선거, 매니페스토 원년을 선언한다. - 매니페스토 추진본부 531 지방선거 총평 및 향후 활동 대국민 제안서” 참조.)

  3) 막개발․헛공약 감시운동

  시민사회연대회의에 함께하고 있는 참여연대, 전국 YMCA연맹, 함께하는 시민행동, 녹색연합, 문화연대 등 서울의 부분단체와 광역지방자치단체의 지방선거 연대기구 등 280여개 단체가 참여하여 구성된 2006년 지방선거연대와 경실련은 각각 ‘막개발․헛공약 감시운동’과 ‘헛공약 감시운동’을 했다.(이하에서는 지방선거연대 활동만을 살펴보겠다.)

  2006년 지방선거연대는 선거를 둘러싸고 벌어질 전국적인 개발주의와 복지 축소, 환경훼손 등의 현실을 극복하고 자치와 복지, 생태와 문화의 확대를 위한 시민사회단체의 적극적인 공동대응을 위해 결성되었다.(2006지방선거시민연대, 2006.3, 「2006지방선거시민연대 출범선언문」, www.bote.humanbelt.net 참조.)

   2006년 지방선거시민연대는 첫째, 주민소환 등 주민참여제도, 지방의원이 유급화 됨에 따라 영리행위를 규제하고 정당공천에 따른 올바른 선거구 획정 등 진정한 자치의 바탕이 되는 6대 입법과제를 선정하고 4대 지방자치단체가 구성되기 전인 4월 임시국회에서 입법할 것을 촉구했고 주민소환제가 입법되는 소중한 성과를 얻었다.

  다음으로 2006년 지방선거는 주민의 삶의 질과 관련된 환경․교통, 복지, 문화, 자치 등 4대 분야에 대해 10과제 등 정책과제를 제안하고 각 후보들에게 이의 수용을 촉구하였다. 전국차원에서 제안된 정책제안은 각 지방선거연대의 요구를 일반화시킨 것으로 각 지방선거연대와 녹색교통, 문화연대, 서울 환경운동연합 등의 부분 단체들은 각 지역과 부분의 특수성을 더해 정책제안 활동이 이루어졌다.

  마지막으로 2006년 지방선거연대는 광역자치단체장 후보들의 공약을 분석하여 ‘지역발전=개발’이라는 막개발 논리에 맞서 주민들의 삶을 저하시키고 지역의 문화와 환경을 훼손하는 44개의 막개발․헛공약을 선정했다. 막개발․헛공약의 선정기준은 지속가능성과 실현가능성을 기준으로 10개의 평가지표를 가지고 22명의 정책자문단회의와 전국에서 모인 70여명의 유권자위원회, 그리고 2006지방선거연대 집행위원회를 통해 최종 확정했다.

  2006년 지방선거연대의 공식적인 평가가 아직 끝난 것은 아니지만 지방선거에 대한 최초의 전국적 대응이 이루어졌고, 주민소환제 입법을 통해 10년 동안 노력해온 주민참여제도 입법 운동이 소중한 성과를 거두었다는 점, 브레이크 없이 질주하는 기관차와 같은 개발에 대항하여 환경․교통, 복지, 문화, 자치 등 삶의 질을 높이는 지속가능한 ‘가치’에 기초한 정책제언과 공약평가를 시도했다는 것은 성과라 할 수 있다. 실제로 예전에 주민생활에 밀접한 공약들이 제법 발굴되었고 후보토론회 과정에서 헛공약․막개발로 선정된 사례들이 일부 정책쟁점으로 논란이 되기도 했다.

  그러나 2006년 지방선거연대의 이러한 목소리가 유권자들에게 전달되어 후보들의 당락에 영향을 미치지는 못했다. 2006년 지방선거연대의 노력이 부족했던 것도 있지만 이번 선거가 정당공천제가 확대되면서 당의 개입이 확대되고, 대선을 앞두고 대선 전초전의 성격을 띠면서 정책보다는 정당중심의 선거가 이루어졌다. 특히 5월 20일 박근혜대표 피습사건 이후 한쪽으로 여론이 쏠리면서 선관위 주최의 후보 정책토론회가 무산되는 등 정책선거를 하기가 더 힘든 조건이 되었다.

3. 지방선거이후의 과제와 지역운동의 모색

  주민들의 개발요구에 비해 2006년 지방선거연대 등 지역운동이 제기한 지속가능한 공동체를 만들자는 목소리는 대답 없는 공허한 메아리로 돌아왔다. 어쩌면 지방선거에 대한 일회성 대응으로 개발을 바라는 주민들의 욕구를 바꾸고 유권자들의 표를 의식하는 후보들의 정책을 바꾼다는 것은 불가능한 일임이 확인됐다. 일상적인 시기에 주민들과 소통하면서 생활을 바꾸고 지역의 비전을 만들어가는 노력이 전제되지 않으면 막개발을 저지할 수 없다. 2006년 지방선거의 활동은 시민운동의 시선을 지역과 주민들에게 돌려놓았다는 점에서 지역운동의 시작이라 할 수 있다. 어떻게 시작할 것인가?

  1) 한나라당의 지역권력 독점에 대한 개입

  3기 지방자치단체에서 특정정당의 대표성의 과잉은 이번 4대 지방선거를 통해 더욱 심해졌다. 이번 선거는 이슈 측면에서 ‘중앙권력 심판론’이니 ‘지방권력 교체론’과 같은 중앙정치의 쟁점만 부각됐고, 시기적으로는 정권의 중간평가적 의미로 시행되었다. 지방의회를 다양한 대표성으로 구성하기 위해 도입된 정당공천, 중선거구제 등은 결과적으로 역기능만 부각되고 말았다.

  정당공천, 중선거구제, 동시선거, 기초의원 기호 배정 등의 선거제도에서 드러난 부작용에 대한 개선이 필요하다. 정당공천제의 경우, 단순히 찬성과 반대로 나뉘는 것보다는 시민들의 선택의 폭을 넓힌다는 측면에서 다양한 정치세력의 진출을 용이하게 할 필요가 있다. 이는 시민들의 정치적 선택권을 넓힌다는 측면에서 로컬파티와 같은 정치세력의 진출을 확대할 필요가 있다. 즉 우선적으로는 기초지방자치의 정당공천제를 폐지하더라도 근본적인 선거제도의 변화가 필요하다.

  다른 한편으로 참여예산제, 독립적인 감사 등 대의민주주의를 보완할 주민직접 참여제도와 외부의 견제장치를 통해 특정 정당이 과잉 대표됨으로서 시민들의 다양한 의견이 제대로 반영되지 못하는 한계를 극복하는 것은 지역운동의 몫이다.

  그간의 지역운동의 전략은 지역의 이슈를 중심으로 시민을 대변하고 지방행정에 비판적으로 개입하는 것이었다. 이러한 개입은 행정이나 의정에 대한 모니터로 나타나기도 했고 지방의제21 등처럼 제도화되기도 했다. 이러한 제도화는 거버넌스라는 이름으로 확대되었다. 반면 지역주민들을 조직화하는 활동은 전면화 되지 못했고 여전히 지역의 풀뿌리는 새마을 등 관변단체의 영향력 아래에 있다.

  최근 유력한 시민운동의 리더쉽 중 한사람이 서울시의 인수위위원장을 맡아서 논란이 되고 있다. 수락의 변은 한나라당의 독점된 구조에 시민의 목소리를 ‘대변’하기 위해서라고 한다. 지역시민운동의 전략이 지역주민의 목소리를 대변하는 하는 것이라면 맞는 선택일 수 있다. 하지만 지역주민을 주체로 만드는 것이 목표라면 이를 실현하는 방법은 주민들이 지역사회에 관심을 갖고 '참여’하게 하는 것에 있다. 예를 들어 이번 선거에 많은 후보들이 약속한 참여예산제를 실현하는 것은 제도를 잘 설계하는 것에 있지 않고 참여할 주민들을 조직하는 것에 있다.

  2) 지역정치운동의 진로

  대체적으로 이번 선거는 중앙정치의 바람이 강하게 불면서 생활정치가 실종되는 형국이었다. 인물, 정책으로 비교하는 것이 아니라 정당을 보고 ‘묻지마 투표’를 하는 유권자들에게 초록의 가치나 생활의 가치는 별 다른 호소력을 갖지 못했다.

  무소속 후보들이 만나는 유권자들의 공통된 대답은 “시민운동은 현 여당과 한패 아닌가?”, “먹고살기 힘든데 세금 많이 걷고 부동산 잡겠다고 해서 우리 동네 아파트값이 안 오른다.”는 것이었다. 시민운동의 경력이나 지난 의정활동의 성과는 유권자들의 선택에 도움이 되지 않았다.

  유권자들은 시민운동 출신들이 정치권(특히 여당)에 들어가는 것은 알고 있어도 무소속 후보들이 기존 정치와는 다른 가치와 철학에 기초하여 새로운 정치를 하고 있다는 것을 기억하지 못하거나 모르고 있다. 지역정치운동이 지역유권자들에게 기존의 정치와 다른 새로운 비전을 보여주지 못했고 유권자들이 기억하는 것은 지역개발에 반대하는 모습뿐이었다.

  이러한 결과는 놓고 한편에서는 일상적 정치를 준비하기 위해 초록정치의 지향을 분명이하는 녹색당을 결성을 본격화하자고 하고 다른 한편에서는 사람들을 조직하고 변화시키는 운동을 복원해야한다고 한다. 전자의 입장은 정치와 운동은 확실히 구분되어야 하고 일정한 역할분담이 필요하다는 의견인 것 같다. 반면 후자의 입장은 정치와 운동의 역할분담론은 ‘전략과 전술’이 일치해야 가능한 일이므로 정치와 운동을 역할론으로 바라보는 것은 적절하지 않고 지역운동을 통한 ‘정치적 영향력’또는‘생활 정치로의 뿌리내리기’가 중요하다는 지적이다.

  무엇보다도 이번선거의 실패가 무소속 후보의 불?/span>