풀내음 : 풀뿌리자치연구소 이음

- 하승우(시민자치정책센터 운영위원)

주민은 ‘지역의 주인’이라고 얘기된다. 특히 선거철만 되면 후보자들은 자신의 승리를 위해 주민들을 주인으로 모시겠다고 공약한다. 그러나 선거가 끝나면 당선자들은 하인 대하듯 주민을 대하곤 한다. 지역의 과제를 해결하려는 주민들은 대표자에게 ‘요구’하는 게 아니라 ‘애걸’해야 한다. 자신을 대표하라고 뽑아준 사람에게 애걸해야 하는 선거의 역설. 선거라는 마법에 걸린 주민은 4년에 단 몇 일만 주인 대접을 받고 나머지 시간을 하인처럼 지내야 한다.

진정 주민을 주인으로 대한다면 그것은 공약(空約)이 아니라 정책으로 제시되어야 한다. 그리고 주민을 주인으로 대접하는 정책에서 참여예산제는 으뜸이라 얘기할 수 있다. 지방자치단체의 한 해 예산에서 특정한 퍼센트의 사용방안을 주민들이 직접 결정하는 참여예산제는 브라질의 포르투알레그레시에서 처음 시작되었고 전 세계 지방자치단체의 모범제도로 자리잡고 있다. 한국의 행정자치부 역시 2004년부터 예산편성에 주민을 참여시킬 것을 권고하기 시작했고, 2005년에는 지방재정법을 개정해 “제39조 (지방예산편성과정에 주민참여) 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행할 수 있다”는 규정을 마련했다.

현재 한국의 지방자치단체에서도 참여예산제를 실행하고 있는 곳들이 몇 군데 있다. 광주 북구와 울산 동구, 대전 대덕구, 청주시, 안산시가 바로 그런 지역들이다.

[표] 국내 참여예산조례의 비교정리

그 중 참여예산제가 활발히 진행되고 있는 광주북구와 울산동구는 이미 여러 성과를 낳고 있다. 2004년에 광주북구는 예산 사업에 총 25건(반영 20건, 미반영 5건)의 주민의견을 반영시켰고, 비예산사업에 총 29건(반영 26건, 미반영 3건)을 반영했다. 그리고 2건의 과다예산을 조정했고 주민과의 대화를 통해 17건의 사업을 반영했다. 울산동구는 지역회의와 1차 총회, 분과위원회를 통해 총 51건의 건의사항을 수렴했고 이 중 20건을 반영하고 21건을 장기과제로 검토했으며 10건을 반영하지 않았다. 아직 지방자치제가 뿌리를 내리지 못한 우리 현실에서 이런 성과는 결코 무시될 수 없는 중요한 의미를 가진다. 주민들의 실제 욕구가 행정에 반영되고 있기 때문이다. 더구나 참여예산제는 주민과 공무원이 한데 모여 토론하고 합의할 수 있다는 점을 가능하게 했고, 그것이 지역을 더 풍요롭게 만든다는 점을 증명하고 있다(정부는 광주 북구를 혁신 브랜드 사업으로 지정했다).

당연히 참여예산제가 구체적으로 진행되는 과정에서는 여러 가지 갈등이 터져 나올 수 있다. 공무원과 주민간의 갈등이나 주민들간의 갈등도 터져 나올 수 있다. 그러나 이런 갈등이야말로 사회적 합의를 위해 필요한 과정이다. 학교에서 배웠듯이 민주주의가 시행착오를 통한 시민교육과 사회적 합의를 지향한다면 말이다. 참여예산제는 행정의 일방적인 사업집행을 막을 뿐 아니라 주민들이 갈등하면서 서로를 이해하고 사회적 합의를 모색하도록 교육한다.

물론 참여예산제의 현재와 미래를 무조건 낙관할 수는 없다. 왜냐하면 참여예산제가 새로운 대안모델이 되려면 지방자치단체가 실질적인 예산권한을 가져야 하는데, 그렇지 못하기 때문이다. 한국에서는 지방세의 비율이 낮아 지역의 재정자립도가 낮을 뿐 아니라 조례가 지역의 실질적인 법으로 기능하지 못하고 있다. 이런 점에서 한국에서 참여예산제는 근본적인 한계를 가지고 있다.

그리고 참여예산제의 실시는 공무원의 적극적인 협조를 필요로 하는데, 아직 한국의 공무원사회는 이런 부분에 보수적이다. 주민들이 참여예산제에 적극적으로 참여하려면 예산과 관련된 정보가 투명하게 공개되어야 하고 주민들이 실질적인 권한을 가져야 한다(이런 점에서 참여예산제의 활성화는 정보공개제도의 활성화와 맞닿아 있다). 그리고 예산안과 관련된 전문적인 정보들이 주민들이 쉽게 이해할 수 있는 용어로 ‘번역’되어야 한다. 이런 과정에서 공무원이 핵심적인 역할을 해야 하는데, 아직 주민과 공무원 사이에는 서로에 대한 ‘불신의 벽’이 높이 세워져 있는 듯하다.

그러나 이런 한계들이야말로 한국에서 참여예산제를 더욱더 강력하게 추진해야 하는 이유이기도 하다. 지방자치제를 실현할 힘은 국가나 시장, 뛰어난 대표자가 아니라 바로 시민들에게서 나와야 하는데, 무엇이 문제인지를 절실하게 피부로 느껴야 시민이 스스로 행동에 나서게 되기 때문이다. 그리고 무엇보다도 우리가 염두에 두어야 할 사실은 참여예산제란 주민의 선택이 아니라 세금을 납부하는 ‘주민의 권리’라는 점이다.