※ 아래는 시리즈②다. 인터뷰 내용이 많았거니와 심층적 접근을 해보고자 글 내용이 길었다. 시리즈②에 이어 짤막하게 공무원과의 인터뷰를 싣도록 한다.
인터뷰 : 박광우(광주참여자치21 사무처장)/이승래(광주북구청 기획감사실/참여예산 담당)
작성 : 김현(시민자치정책센터 상근 운영위원)
광주 북구가 참여예산제의 원조로서 참여 정신을 한국 사회에 의제화시킨 것은 박광우 처장과 같은 기획자가 존재했기 때문에 가능했다는 것이 인터뷰 내내 들었던 느낌이다. 그만큼 박광우 처장의 시선과 궁극적 목적은 날카로웠다. 문제점과 그에 따른 개선책, 앞으로의 지향성 등을 현실적 조건에서 풀어보려는 그의 시도는 광주 북구 참여예산제를 가늠하는 척도와도 같다. 아무튼, 계속해서 그의 이야기를 들어보자. 사실, 처음부터 박광우 처장이 쏟아낸 이야기 때문에, “왜 실시하게 되었는가”라는 배경에 대한 질문 시간을 놓치고 말았다. 그래서 이 부분을 물었다.
“주민참여 예산제가 어차피 시민단체에서 시작한 부분이잖아요. 저는 민주노동당이 시작했다고 하는 것보다 시민단체가 시작했다고 봐요. 민주노동당이 2002년도에 지방선거 앞두고 서울에서 시도를 하고 부산에서 시도했지만, 그 뿌리 자체가 어차피 시민단체가 예산감시운동을 하면서 경험적으로 투명예산, 참여예산을 정립하면서 나온 것이 참여예산제도이고 시민단체도 2002년도에 참여예산이라는 방향을 잡았고, 저는 그런 연장선에서 2002년도 하반기에 실질적으로 참여예산제를 구현하겠다는 취지로 광주시를 대상으로 예산 부분을 정보공개청구를 한 거죠. 결과는 비공개가 돼서 소송으로 간 건데, 2003년 3월3일이 납세자의 날인데, 우리가 납세자의 날 성명을 짧게 써서 참여예산제를 도입하라고 공문을 보냈거든요. 그런 흐름은 시민단체가 주도한 거죠. 광주시를 대상으로 한 정보공개운동은 저희가 기획사업으로 한 거예요. 예상대로 행정소송에 들어갔는데, 저는 2002년도에 행정소송을 하기로 결정을 하고 실제 소송은 3월3일엔가 했어요. 주민참여예산제가 시간이 많이 걸리겠다, 최소한 이 소송이 끝나면 그때나 결과를 가지고 지자체를 압박하고 그 전에는 기존에 해왔던 대로 예산분석하고 예산감시 활동을 하고 세력을 모아 기초에서 한 2년 동안 기간을 보고 있었어요. 그리고 2003년 3월3일 한 것은 그야말로 우리가 압박용으로 한 건데, 2003년도가 노무현 정부 출범한 때잖아요. 그런 흐름도 영향으 준 것 같아요. 시민운동의 흐름과 기반에다가 결정적인 계기를 제공한 것은 노무현 정부의 출범 이후에 실시한 지방분권 정책, 노무현 정부가 자율과 책임의 분권의 철학인데, 자율권을 주되 그 책임을 주민과 함께 져라, 공유하라, 이런 거잖아요. 그래서 예산에 있어서도 그런 방침을 정해서, 당시에 예산편성 지침을 내년(2004년)부터 하달하지 않겠다, 그게 2003년이거든요. 그런 상황에서 단체장의 의지가 세 번째죠. 이것이 결합이 돼서 북구가 시행하게 된 겁니다.
그러니까 저는 시민운동이 그런 요구를 해왔고, 그런 기반을 닦아 온 것은 지역별로 상대적인 편차는 있겠지만 똑같은 조건이라고 보이고요, 광주도 물론 2002년도에 소송도 하고 조금 더 활성화됐지만, 서울에서도 했고, 부산이나 다른 곳에서도 한 곳이 있잖아요. 노무현 정부가 그런 지방분권 정책을 편 것도 똑같이 한 거죠. 그런데 왜 북구만 먼저 받아들였냐 하는 것은 그런 흐름에다가 구청장의 의지가 반영된 거다, 물론 의지가 반영되도록 한 것은 저희 같은 단체가 조금 더 광주시를 상대로 소송도 하고 보다 적극적으로 했고, 또 그런 것이 작용을 했지만, 구청장의 의지 등 세 가지가 결합을 한 거다, 구청장이 받아들였던 배경에는 개인의 소신이라고 할까, 이것도 부정할 수가 없죠. 특히 지방선거 때 포괄적으로 주민참여 분야를 강조하고 주민자치 활성화를 공약으로 내세우고, 그런 여러 가지 시책을 펼쳐 온 것이 사실이에요. 그런 연장선에서 주민참여예산제를 쉽게 수용할 수 있었을 겁니다. 구청장은 우리와 연관 속에서 이 문제를 수용했다고 이야기하죠.”
종합해보면 크게 세 가지의 흐름이 있었다. 그 동안 시민운동진영은 예산감시운동의 경험 속에서 참여예산제도가 시민적 대안이라고 판단하고 있었고, 그런 연장에서 광주시를 대상으로 정보공개운동이라는 기획사업을 펼치던 중, 행정소송까지 번지게 된다. 이런 운동의 물결이 지방자치단체를 압박하고 있었다. 또 하나는 참여정부의 의지다. 여전히 분권을 제대로 하고 있느냐의 논란은 존재하지만 예산편성에서의 시민참여를 불을 댕긴 것이 사실이다. 마지막으로 북구청장의 의지도 한 몫 했다. 사실 행정부가 시큰둥이면 참여예산제의 도입은 지난한 일이다. 그런 흐름들이 결실은 맺은 시기가 2003년 하반기부터였다.
“2003년 8월에 공청회를 주재를 했죠. 비사가 있는데, 구청장은 5월 달에 기획실에 지시를 했다는 거예요. 공무원들은 전혀 모르고 이걸 준비한 거죠. 공무원들이 인터넷에서 자료를 찾을 동안 2개월이 지났다는 거예요. 그러다가 공무원들이 시민단체를 알게 되고, 그러면서 ‘함께하는 시민행동’을 찾았고, 또 전남대 곽채기 교수가 지방재정 전공이거든요. 그 양반이 기초발제 하는 걸로 하고, 제가 토론자로 나가고 하면서 그때서 종합이 된 거죠. 공무원이 처음부터 저희한테 와서 이야기를 했으면 2개월을 앞당길 수 있었던 거죠. 그래서 공청회를 통해서 시민단체가 이렇게 해 왔고, 곽채기 교수는 그야말로 학술적으로 검토해서 발표한 거고, 저의 경험이나 시민단체의 경험이 모아지면서 바로 참여예산 연구회가 공청회 이후에 만들어진 거죠. 이미 저희(시민단체)한테 참여예산 조례 초안이 있었잖아요. 그것을 북구에 맞게 적용해서 2003년 9월부터 시범적으로 시행하고 그 경험을 가지고 2003년 말에 조례안을 만들고 2004년 3월 달에 조례를 제정한 거죠.”
박광우 처장이 얘기한 짤막한 비사를 통해서도 알 수 있듯 구청장의 의지를 엿볼 수 있다. 지척에 있던 시민단체를 알아보지 못했던 점은 아쉽긴 하지만 서로의 욕구들이 맞아떨어졌던 시기가 2003년 하반기였고 주저 없이 연구회가 구성되어 발 빠르게 움직이게 된다.
“연구회는 자주 모이지는 않고요, 처음에 틀을 짤 때, 연구회가 역할을 했는데, 연구회를 실질적으로는, 저하고 곽채기 선생님이 다 했는데, 왜냐하면 교수님은 이론적인 근거를 가지고 제공하고 저는 시민단체가 해왔던 경험을 가지고 가서 북구에 적용시키는 그런 활동을 했고, 연구회가 하는 일은 몇 가지가 있지만, 시민위원들의 선발을 연구회에서 해요. 작년에는 안 했는데, 2004년도에 공모를 했을 때, 50여명을 뽑아야 했는데, 80명이 왔어요. 연구회에서 심의를 해서 위원을 선정하고, 제도를 한 번 운영한 다음에 연말에 평가한 모임을 하고 그 다음 년도에 어떻게 개선해 나갈 것인지, 1년에 두세 번 연구회가 모였던 것 같아요. 그리고 연구회가 2003년도 말에 구성돼서 조례를 만드는 작업을 했고, 2004년도에는 조례에 의해서 시민위원을 선발하는 과정을 했고, 2004년도 말에는 내년도 개선방안을 논의하는 것을 했고, 연구회가 주축이 돼서 2005년 상반기에는 주민 여론조사를 했죠. 연구회가 좀 형식적이긴 한데, 저와 곽채기 교수가 주로 하죠. 주민과 공무원과 시민위원 대상으로 설문조사를 해서 작년 연말에 토론회를 해서 그 결과를 가지고 지금 조례 개정 작업을 하고 있는 거죠.”
연구회는 참여예산제를 구상하는 기획 단위라고 볼 수 있다. 그러나 참여예산의 내용을 박광우 처장과 곽채기 교수가 주도한다는 점에서 구성 멤버가 다양하진 않다. 박광우 처장의 ‘형식적’이라는 표현은 이런 이유에서 인 것 같다. 이 대목에서 물었다. 비사에 의하면 행정부가 나름대로 준비하고 있었다면 중간에 결합한 처지에서 일정한 갈등이나 마찰은 없었는지........
“단체장은 포괄적인 의지였던 것이죠. 그러니까 공무원들이 참여예산제의 필요성을 스스로 인정했다기보다는 구청장의 지시기 때문에, 수용해서 마지못해 하는 것 같은, 그런 부분은 없지 않아 있죠. 그런 점에서 울산동구와 약간의 차별성이 있는 것 같아요. 울산 동구는 전체는 아니지만, 그나마 공무원들이 이에 대해 이해를 하고 적극적이었던 반면에 북구청은 상대적으로 공무원들의 소신에 의해 했다기보다는 구청장의 지시 때문에 했던 측면도 있죠.”
단체장의 지시에 의해 어쩔 수 없는 실천이었지만, 그 과정에서 갈등은 없었다고 한다.
“갈등 같은 것은 없고요, 연구회에서 논의를 할 때, 공무원과 외부 민간인들과 이해가 대립하는 경우가 있었죠. 예를 들면 예산을 공개하는 데 있어서, 또는 참여의 범위에 있어서, 우리는 법정 경비든 국고보조금이든 다 대상으로 놓고, 설령 예산 제도상 반영이 되지 않는다 하더라도, 참여 취지를 살리기 위해서는 범위를 확대해야 되는 거 아니냐, 이런 입장이었지만 공무원들은 원칙적으로, 의견수렴해도 반영 안 되는 것인데, 그거 해야 되겠는가? 이런 의견의 대립은 있었지만, 큰 갈등은 아니었어요. 왜냐하면 지방자치제가 단체장의 의지에 따라서 공무원들이 따라갈 수밖에 없기 때문에, 단체장의 의지에 반해서 반발하고 그러지 못하는 거죠........”
역시 단체장의 마인드는 상당히 중요하다. 더욱이 미래가 보장된 단체장이라면 그에게 줄서는 것은 어찌 보면 공무원의 생리인지도 모르겠다. 어쨌든 제도만 놓고 보면 광주 북구의 참여예산제는 시민적 관점에서 참 잘 만들어진 제도다. 그래서 공무원들이 수용하기가 쉽지 않았을 것이다. 더구나 공무원은 수동적인 입장이었을 테고 확실한 대안을 갖고 있지 못하기 때문에 시민단체의 입장을 전폭 수용했을 것이라는 추측이 가능하다.
“그겁니다. 공무원들은 자기의 안이 없었어요. 주민참여 예산제도에 대해서 공무원들이 생각하는 구체적인 운영방안에 대한 상은 없었어요. 이것은 명백하게 시민단체에서 안을 가지고 있었고, 구청장은 포괄적으로 그 제도를 받겠다고 했고, 연구회가 구성됐을 때, 그 안을 제가 가지고 간 거죠. 이 안이 시민단체가 만든 안인데, 북구에 적용하자, 해서 공무원들이 자기들 안이 있었으면 좋았을 텐데, 안이 없었기 때문에 자기들 입장에서 이 정도 수용할 수 있는지 판단해서 수용한 것이죠. 그리고 이 안은 사실은 2003년도 1월에 예산감시네트워크에서 2003년은 참여예산제 조례 제정 원년을 만들자고 해서, 초안을 하승수 변호사가 만들었죠. 브라질 것을 가지고 초안을 만든 것을 우리가 갖고 있었기 때문에, 쉽게 관철시킬 수 있었죠. 다만 하변호사가 만든 초안과는 몇 가지 달라진 것이 있어요. 그 초안을 보면, 시민위원회에 의원들도 참여하도록 되어 있어요. 그리고 공모가 없었죠. 토론회, 설명회 등 구체적인 운영 방식은 연구회라든지, 이런 것은 차후에 보완이 된 거죠. 어쨌든 초안은 우리가 갖고 있었고, 시민단체가 예산감시운동의 경험에 입각해서 갖고 있었죠. 민주노동당청원한 안은 훨씬 더 간단한 내용이고, 그것보다 조금 진전된 것이 예산감시네트워크 안이고, 거기에 더 진전된 게 북구 조례였죠.”
이슈가 터졌을 때, 그 이슈에 대한 대안을 누가 손에 쥐고 있느냐가 주도권을 쥘 수 있는 지름길이라는 것을 다시 한 번 깨닫게 하는 대목이다. 시민단체가 안을 갖고 있었기 때문에 갈등은 존재하지 않았다. 역으로 보면, 시민단체가 행정부를 담아낸 것이다. 그러나 오히려 행정부와의 갈등보다 의회와의 갈등이 존재했을 것으로 보인다. 왜냐하면 예산편성의 의결권을 최종적으로 의회가 갖고 있기 때문이다.
“그렇죠. 오히려 집행부와 의회와의 갈등은 있었죠. 처음부터 예상했던 거였어요. 사실은 광주시가 예산요구서를 비공개하는 논리 중에 하나도 의회 권한 침해를 들고 나왔어요. 그때부터 저희는 의회권한과 충동하지 않는다는 논리적인 준비를 했던 거죠. 광주시의 경험이 돼서 그런 건데, 그리고 2003년 공청회 할 때도 한 의원이 나왔을 때도 그런 이야기를 하기도 했어요. 저는 그것을 관리했다는 표현이 맞다고 생각해요. 예견이 된 내용이기 때문에 관리가 가능했던 것 같아요. 그러니까, 북구에서 추진하는 과정에서 의회에 사전 간담회를 해서 사전 양해를 구하고, 시민단체나 참여정부의 참여제도를 도입하라는 법적 근거가 있었고, 또 여론에서 의회가 이것을 반발할 수 없었던 사회적 환경이 조성됐던 것 같아요. 의회가 속으로 반대하고 싶지만 그 당시의 여건이 반대할 수 없는, 반대해서는 안 되는 그런 여건이 있었던 거죠. 실질적으로 의회가 이것을 흔쾌하게 수용하진 않은 것 같다는 생각은 들어요. 물론 의원들 입장에서도 참여예산제가 필요한 제도라고 얘기는 하죠. 아무튼, 첫 번째는 권한에 있어서 침해하진 않는다, 편성권과 심의․의결권은 다른 것이다, 또 하나는 현실적으로도 의회 차원에서 반대할 이유가 없는데 그 이유는 현재 의회가 참여제도를 도입하지 않을 때는 집행부가 의회에 예산을 제출하기 전에는 예산에 접근할 수 없는데, 참여예산제가 되면 주민들에게도 공개되잖아요. 의원들도 운영 과정에 모두 참여할 수 있기 때문에, 의원들이 예산 심의의 기간이 그만큼 늘어난 것이다, 그런 논리로 의회의 예산권 침해 논리가 이 제도의 반대 명분으로 이용될 수 없다는 얘기를 자주 합니다.”
의회와의 갈등을 예견하고 있었고, 그에 대한 논리를 만들었다는 것이 갈등 봉합의 주요한 포인트다. 그래서 그 이후를 물었다. 시민위원회에서 합의된 예산편성안이 의회에 상정됐을 텐데, 의결율은 얼마나 되는지.
“토론회 자료가 있으니까, 그 통계는 북구청에서 받을 수 있을 거예요. 그게 하나의 논란거리 중에 하나인데, 아마 2004년도에 세건 정도를 의회가 삭감했죠. 그 중에 하나가 주민참여 예산제도 개선 방안 연구 500만원을 의회에서 삭감한 거예요. 그것은 의회가 참여예산제도에 대한 시각을 드러냈다고 보는 거죠. 2004년도에, 2005년 예산안을 짜면서 설문조사 예산안 500만원을 ‘예산에 개선방안 연구’라고 해서 반영을 시켜났는데, 의회에서 삭감해버린 거죠. 내막을 들어봤더니, 의회에서 참여예산제에 대해서 불쾌한 감정을 그런 식으로 드러냈다고 얘기하던데.........하여튼 실제로 삭감 된 것은 그렇게 많지 않습니다. 2건인가, 3건인가? 왜냐하면 참여예산제 과정에서 제시된 주민의견이 예산에 반영이 됐고 그것이 의회에 가서 삭감된 것인 2-3건 이 정도 밖에 안 되죠. 그런데 보다 더 문제의식을 갖고 보면, 주민의식 수렴된 의견 자체가 전체 예산안 중에서 많지 않다, 이런 것이 더 문제가 되겠죠.”
그렇다면 전체 예산 중에 시민위원회가 다룰 수 있는 예산의 범위는 얼마나 될까?
“전체 예산 중에는 한 3%인가? 이 부분이 작년 토론회 때 논란거리가 됐죠. 왜냐하면 전체 예산 중에서 3%밖에 안 된다는 것에 대해서 참여예산제의 실효성에 의문이 제기된 거죠. 이 정도로 하려고 참여예산제도 하는 게 행정적 낭비 아니냐? 이런 의문을 제기할 수 있는데, 거기에 대한 반론은 이런 것 같아요. 첫 번째는 자체예산만, 그러니까, 의견을 반영할 수 있는 예산 비율로만 놓고 보면 참여예산제를 통해서 제시된 액수는 거의 16%정도 되요, 아니 25%인가? 아무튼 그 정도면 결코 적은 액수는 아니지 않느냐, 그런 반론이 가능하고, 또 하나 반론은 뭐냐면, 우리가 올해 4년째인데, 조례 제정 이전에 시범 운영을 한 번 했고, 조례에 의해서 2004년, 2005년을 했는데, 2005년 통계는 아직 제가 못 봤는데, 2003년과 2004년 통계를 보면, 사실은 저희가 제도 운영하면서 주민참여예산학교를 저희가 주관해서 직접 가서 교육을 하는 과정이라든지, 또는 시민위원회의 회의 과정에서 이게 처음 하는 것이기 때문에 외부의 반발도 있기 때문에, 우리가 이 제도 정착에 주안점을 주고 운영을 하자는 암묵적인 합의가 있었어요. 그런 것이 실질적으로 반영된 것이 아니냐, 그런 평가도 합니다. 이 제도가 정착이 되고 정말로 예산에 대해서, 내용을 가지고 우리가 참여를 해보자는 식으로 접근하면 훨씬 더 다양하고 풍부하게 예산에 대한 의견이 표출돼서 실적도 이전보다 증가할 거다, 그렇게 보고요, 또 하나 반론은 설문조사한 결과를 보면, 시민들도 그렇고 시민위원회도 그렇고, 주민참여 예산제의 실효성이 뭐냐고 보냐, 이런 질문을 했었어요. 저는 그런 설문지를 만들 때, 원칙적으로 납세자 주권이 필요하다는 의견이 가장 많이 나올 줄 알았어요. 그런데 의외로 시민참여행정 구현에 훨씬 더 의미로 받아들이고 있다는 거죠. 참여예산제도에 대해서 시민들의 시각은 이것을 통해서 예산을 얼마를 바꾸고 삭감하고, 이런 것보다는 이것을 통해서 행정에 참여하는데 의의를 두고 있다, 결국 이 제도 자체에 아직은 의미를 두고 있는 것 같다, 그만큼 어찌 보면 일방적인 행정에 대한 반증이 아닌가, 저는 그렇게 봅니다. 그런 것이 실적이 크게 나타나지 않는 것과 관련이 있는 것 같다, 그것이 쌓이면 실제로 실적도 나아지고 주민참여 예산제도의 본질이 납세자 주권이라는 측면에서 제도가 발전해갈 것이다, 이렇게 보고 있죠.”
예산편성 범위의 문제를 논할 때, 지방재정의 현실을 고려하지 않을 수 없다. 지방자치단체가 사용할 수 있는 자체예산, 또는 가용재원이 전체 예산에 비하면 턱 없이 부족한 게 사실이다. 그래서 참여예산제는 부분적일 수밖에 없고 범위와 대상을 확장시키는 것이 과제이다. 박광우 처장은 이 질문에 대해 길게 설명했다.
“공무원들은 그런 얘길 자주 해요. 참여예산제도가 근본적으로 의미가 없다는 거죠. 뭐냐 하면, 지금 지방재정이 자치구 같은 경우는 가용재원 자체가 없다, 특히 참여정부 출범 이후에 복지재정 분권화하면서 적자라는 얘기까지 하거든요. 본예산을 과거에 비해 대폭 늘리면서 지방비 분담도 해야 하기 때문에, 지방비 분담의 경우 작년 통계로 광주시 5개 자치구가 260억인가, 그렇거든요. 그건 사실 말이 안 되죠. 다른 예산을 줄여서 그걸 하면 되는데, 안 하거든요. 그래서 일부 공무원들의 여비를 줄여서 비용을 댄 것은 사실이에요. 어쨌든, 현실은 현실이에요. 현실적으로 공무원들이 복지재정이 늘어나서 그에 따른 지방비 분담을 메칭하지 못한 게 자치구별로 수십억, 다 합치면 260억까지 되는 정도로 자치구의 예산이 경직돼 있는 건 사실이고, 그러다보니까 참여예산제도가 무슨 의미가 있느냐, 근본적인 문제제기를 공무원들이 해요. 그러나 저와 마찬가지로 곽채기 교수님도 그런 현실이기 때문에 참여예산제도를 해야 한다, 그런 주장을 하는 거죠. 예산이 있고 없고가 참여예산제도를 도입하고 안 하고 관계되는 것이 아니고, 정말로 납세자 주권 차원에서 하는 것이지, 어떤 예산의 양에 따라 하고 안 하고, 그런 문제는 아니라고 말하거든요.
그런데 어쨌든 그게 문제긴 문제에요. 저는 오히려 그런 문제도 역으로 생각할 수 있다고 보거든요. 자치구 예산의 경직성, 지방재정의 열악한 문제도 시민들과 함께 공유하면서 해법을 모색할 수 있는, 또는 그런 문제를 해결하는 과정에서 시민들이 주요한 지지세력, 동력이 될 수 있을 것이다, 라는 측면에서 주민참여예산제도를 운영하려는 인식의 변화가 있었으면 좋겠다는 생각을 갖고 있어요. 그렇다면 어느 범위까지 할 것인가에 있어서, 우리가 제도 설계하는 과정에 있어서 논란거리잖아요. 저는 원칙적으로 모든 예산에 대해서 시민들이 참여하고 의견 개진이 있어야 한다고 봅니다. 공무원 인건비도 이제는 시민들이 얘기할 수 있어야 한다, 다만 우리나라 법이 공무원 인건비는 그야말로 법정 경비잖아요? 그렇기 때문에 의견을 낼 수 없는데, 앞으로 총액인건비가 내년부터 전면적으로 된다고 하면 그럴 여지도 있고, 우리나라 공무원이 저는 지역의 수입에 따라, 재정의 여건에 따라서 공무원 수라든지 월급도 차이가 있을 수 있다고 봐요. 지방자치이기 때문이죠. 물론 국가가 수평적인 형평성을 맞춰줘야 한다고 보는데, 강남구 같은 경우는 역교부세제도가 도입이 돼서 수평적인 최소한의 균형을 맞추는 것은 국가의 몫이라고 치고, 그것을 전제로 해서 그럼에도 불구하고 지역간의 소득의 차이는 엄존하고 여러 가지 생산적인 차이는 있는 것이기 때문에, 그것을 반영한 공무원의 직급이라든지 급여의 차등은 불가피한 것이 아니냐, 그렇다고 했을 때, 주민들이 참여해서 그런 것에 대해서도 의견을 낼 수 있어야 하고, 그 외에 무슨 국고보조금 사업도 지방의회의 권한이 없잖아요. 그런데 사실은 국고보조금이 실제로 일률적으로 내려오잖아요. 그래서 지역 실정에 안 맞는데, 내려온 돈은 써야 한다고 해서 그것을 써서 국가적으로 예산을 낭비한 사례가 많잖아요. 그래서 그런 문제도 과감하게 참여예산제를 통해 우리는 이 국고보조금이 우리 지역에는 필요 없다고 얘기할 수 있어야 한다는 거죠. 예를 들면, 문화예술센터를 지으라고 왔는데, 구별로 지을 게 아니라, 광주시 통합해서 하나로 지어서 같이 이용하게 한다던지, 2개구가 통합한다던지, 이렇게 되면 훨씬 전체 예산의 효율성을 높일 수가 있는데, 그런 거라고 하면 참여예산제도를 해서 국고보조금을 되돌릴 수 있어야 한다, 그런데 지금은 상상은 못 하죠. 공무원들이 깜짝 놀라 자빠질 거 아니에요. 그리고 자체사업은 당연히, 지금은 자체사업 중에 가용예산에 한정해서 참여가 이루어지고 있는데, 그건 당연히 해야 하는 거죠. 북구를 놓고 보면 제도가 도입이 됐고, 지방재정법에도 임의조항이지만 전국적으로 제도화단계이기 때문에, 이제는 실제로 이 제도의 실효성을 높일 수 있는 방식으로 운영을 해야 되고 그러려면 형식이 아니라 내용, 예산의 내용을 가지고 고민할 때라고 봅니다. 그러면 자체사업, 나아가서 목적형 사업 모두 공식적으로는 의견 반영에 참여 범위를 확대시켜야 한다고 봅니다."
참여예산제가 정착되면 공무원의 인건비를 포함한 모든 재정이 대상이 되어야 한다는 게 박광우 처장의 지론이다. 물론 지금은 그런 목표에 도달하는 과정에 있다. 그러하기 때문에 참여예산제도를 통한 시민의 결집은 중앙을 압박하는 카드로 작용할 수 있고 장기적으로 재정분권을 촉진시키는 직접적 수단이 될 것이라는 게 박광우 처장의 판단이다. 물론 인식은 이전과 전혀 다른 새로운 패러다임을 요구한다. 행정부와 의회, 나아가 시민사회 속으로 점차 녹여내는 것이 운동적 과제이기도 하다. 그래서 두 가지를 물었다. 아래로부터 힘을 키우기 위한 프로그램은 어떤 것이 있는지, 또 하나는 설문결과에 의하면, 참여예산제도에 대한 시민들의 인지도가 상당히 낮았는데, 이에 대한 생각은 어떤지 물었다.
“설문지부터 말씀드리면, 그것도 지난 번 토론회 때 논란거리였어요. 그 결과는 우리의 예상을 벗어난 결과였어요. 저나 곽채기 교수님뿐 아니라 구청장과 공무원 모두 놀랐죠. 16%가 나왔거든요. 광주 북구가 전국 최초로 실시했기 때문에 언론에 자주 나왔거든요. 그런데 광주 북구청이 이렇게 반론하더라고요. 참여예산제도 하나의 시책인데, 그 정도의 수치면 높은 거라고 하더라고요. 예를 들면, 지금 광주시장이 누구인지, 북구청장이 누구인지 알고 있습니까? 라는 설문조사를 하면, 20%가 안 나온다는 거예요. 실제 이 사람들이 당선됐을 때, 35% 정도에서 40%로 당선된 사람들이에요. 예를 들어 시에서 무슨 화장실 청결운동을 한다면 그 시책을 아는 시민들이 얼마나 될까, 라고 하면, 참여예산제도도 하나의 시책이라고 한다면 16%면 많이 나온 거다, 이런 반론이 나오더라고요. 그것도 해석이 필요한 것 같고. 그런데 하여튼 저는 아래로부터 참여를 활성화시키는 문제는 주민의식, NGO의 역할인 것 같아요. 곽채기 교수님도 결론에서 NGO의 역할을 강조했는데, 매개기능, 교육기능, 모니터링 기능, 이런 것을 NGO의 기능으로 보고 있는데, 결국 저는 우리나라는 기본적으로 대의민주주의잖아요. 그리고 직접민주주의는 이를 보완하는 거고요. 보완하는 직접민주주의가 작동하기 위해서는 누군가가 매개역할을 하는 것이 필요할 것 같아요. 직접 시민 개개인이 주민소송을 한다거나 주민투표를 한다거나, 이렇게 할 수가 없잖아요. 결국에는 근본적으로 참여민주주의가 활성화되기 위해서는 시민단체의 역할인 것 같고, 그래서 참여예산제도도 직접민주주의의 유형이기 때문에 이것이 활성화되기 위해서는 ‘사회적자본’, 즉 시민단체의 역할, 특히 풀뿌리단체의 역할이라고 생각해요. 그러니까, 대변형 운동이 아니라 지역주민에 기반 한 풀뿌리단체들이 탄탄해야 한다는 거죠. 브라질도 그렇잖아요. 그런 역할을 하는 단체가 있었기 때문이죠. 우리도 그런 식으로 문제가 해결됐을 때 가능하지 않겠는가, 그렇다고 하면 우리도 빨리 시민운동이 그렇게 전환해야 하고, 또 한편으로는 그런 단체들을 인큐베이터 하는 활동이 필요할 것 같고, 저는 개인적으로 그런 얘기를 하는데, 내가 하고 싶고 여전히 못하고 있는데, 앞으로의 과제죠. 우리가 예산감시센터가 창립 때부터 나름대로 예산 분야에서 활동을 해왔는데, 이 예산감시센터가 운영이 되려면 전문가들이 결합돼 있어야 하는 거죠. 그 다음에 이것을 상설적으로 지원하고 연계해서 활동을 하는 사무처에 전문역량이 필요하고, 그 다음에 또 하나가 이것과 별도로 회원들 중에 예산에 대한 관심을 가지고 분석하고 연구하고 활동하는, 옛날에 참여연대의 ‘곳간을 지키는 사람들’처럼, 이런 식의 제도가 이 세 개의 조직화 방향을 가지고 사람을 모아 내는 것이 필요할 것 같아요. 제가 그런 것을 하고 싶어요.”
참여예산제를 인지하고 있는 시민이 16%에 머물렀다는 결과에 시민단체는 물론 행정부도 꽤 놀랐던 것 같다. 지역언론뿐 아니라 중앙언론에도 큰 화제였으니까. 그러나 그것도 하나의 시책이라는 관점에서 보면 적은 수치가 아니라는 것이 공무원들의 인식이다. 설문조사 결과가 직접적 이유는 아니었지만, 박광우 처장도 풀뿌리 조직화의 중요성을 잘 알고 있었고 앞으로 중요한 운동의 과제임을 인지하고 있었다. 이 대목에서, 시민위원회에 참여하는 구성원들 간의 갈등은 없는지 물었다.
“그런 개연성은 충분히 있고요, 처음부터 역기능 중에 하나로 그 문제가 제기되기도 했죠. 그러나 표출되지는 않았던 것 같아요. 아까 말씀드린 그런 과정일 겁니다. 운영 자체를 제도 정착에 주안점을 두고 서로간의 합의가 형성됐기 때문이죠. 그러나 본격적으로 내용으로 더 들어가면 그럴 가능성이 충분히 있다고 봅니다. 그렇기 때문에 저는 우선순위 결정 기준이 중요하다고 보거든요. 설령 갈등이 존재하더라도 이 구조 내에서 자율통제가 가능하다, 왜냐하면, 이 사람들은 대표가 아니에요. 구의원들은 대의성을 가지고 있지만, 이 사람들이 동별로 온다고 해서 이 사람들은 대표를 하진 않거든요. 다만 의지가 있는 사람이죠. 실제로 그런 사례는 있어요. 예를 들면, 이건 여담인데, 시민위원들이 동에 가서 술자리에서 구의원들 아무 것도 아니다, 이제 예산은 우리가 다 한다, 이런 식으로 떠들고 다녀서 그게 해당 구의원 귀에 들어가서 그게 구의회 내에서 회자되고, 아까 말씀 드린 연구회 삭감이라든지, 참여예산제도에 대해서 구의원들이 견제한다는 이야기도 있었거든요. 실제로 개인적인 충돌이 있는 경우도 있고요. 또 참여하는 분들이 이번 지방선거 때 출마도 하고 이럼으로써 의원들과 대립을 하게 되고 충돌이 있는 것도 사실이지만, 또 일부는 이해당사자들이 올 수도 있어요. 어린이집을 운영하는 사람이 와서 그 예산을 늘려달라고 한다든지, 어르신들이 동네에 노인정을 내달라고 한다든지. 그러나 그게 수용이 안 되는 거죠. 왜냐하면 이것은 자체적으로 이 분들이 위원회에서 토론을 통해서 의견을 모아지는 과정이기 때문에 거기서 다수를 설득시키지 않는다면 그 의견이 채택될 가능성이 없는 거죠. 그리고 또 하나는 현재 제도적으로 회의록을 공개하도록 되어 있거든요. 물론 구에서 회의록을 공개 안하고 있긴 한데, 아무튼 이 사람들이 대표도 아니고 그야말로 자기 의견을 상식적으로 수렴하는 매개자 역할이고 실제로 그런 일이 일어나도 분과라든지 위원회에서 합의가 되어야 하는 건데, 개인의 이익을 반영한다는 것은 어렵다는 점, 그리고 설령 그렇게 된다고 하더라도 인터넷에 회의록이 공개되기 때문에 역시 그것은 통제될 것이라는 게 제 생각입니다. 의회 의원들이 자기들 이권을 추구하는 행위는 폐쇄적으로 운영하기 때문인데, 이 제도는 그렇게 운영되지 않기 때문에, 개인의 이익이 관철될 가능성은 낮다고 봅니다.”
갈등 요인은 여러 곳에 도사리고 있다. 시민단체와 행정부, 행정부와 의회는 물론 시민들 개개인의 갈등도 존재할 수 있다. 그러나 지금까지는 선명하게 표출된 사례는 없다. 앞으로 그럴 개연성이 존재하지만, 제도적으로 통제가 가능하다는 것이 박광우 처장의 생각이다. 그것은 곧 개방성과 연동된다. 참여하는 시민들은 동네를 대표하는 대리인이 아니며, 그들이 토론한 내용은 모두 공개되고, 일정한 선정기준에 의해 작동된다면 갈등이 불거질 염려는 크지 않다. 그러나 아직은 이런 시스템이 제대로 작동되지 않는 듯 하다. 여전히 갈등의 개연성은 존재한다. 박광우 처장은 시민위원회가 대표성이 없다는 입장이지만, 시민위원회가 또 하나의 대의제에 불과하다는 비판이 있는 게 사실이다. 이에 대해 물었다.
“그건 맞습니다. 어떤 교수님들이 논평을 하면서 그런 말씀을 하시더라고요. 대의제가 아닌데, 대의제의 충돌은 얼마든지 있는 거고 그 사람들이 정말 공익적으로 활동하느냐 하는 보장이 없는데, 그것은 근본적인 한계겠죠. 불가피한 것 같아요. 그렇다고 이것을 안 할 수는 없는 것이라서,(웃음) 그래서 그렇기 되지 않기 위해서 끊임없이 바꿔나가야 한다고 봐요. 브라질의 경우는 참여의 비율이 점점 늘어나잖아요. 일반 시민들 중에 대의원을 뽑고, 거기세 평의원을 뽑고, 이렇게 해서 나름대로 골고루 반영될 수 있도록 하는데, 이렇게 제도를 끊임없이 개선해나가는 방법 외에는, 이 제도를 하는 한에 있어서는 그 문제는 불가피한 것 같습니다.”
또 다른 대의제의 한계를 극복하기 위해서는 제도가 고여 있어서는 안 된다는 것이 박광우 처장의 생각이다. 브라질의 사례가 그렇기도 하다. 그러나 포르뚜알레그레와 우리나라의 여건은 상당히 다를 수밖에 없다. 지방자치제도가 갖고 있는 차이점도 있지만, 무엇보다 브라질은 주민조직의 질이 우리와 상당히 다르다.
“근본적으로 잘 되려면, 공무원들이 바뀌어야 합니다. 참여예산제도만 놓고 봐도 예산부서 공무원들과 그렇지 않은 공무원들과의 차이가 존재하거든요. 예산부서 공무원들은 피곤해 하면서도 업무니까 참여예산을 하거든요. 또 이 사람들은 내놓고 그런 얘기를 해요. 관련되지 않는 공무원들에게 항의를 받는다는 거죠. 이런 처지가 있는 거예요. 그것이 이 제도에 투영이 되면 결국 공무원들이 자료를 제출한다든지, 설명을 한다든지, 위원회에서 답변을 한다든지, 이런 과정에서 적극적일 수가 없다는 거죠. 그리고 근본적으로 참여예산제도는 단순히 예산의 참여가 아니라 결국엔 구 행정의 근본적인 패러다임의 변화잖아요. 예산이라는 것이 사업의 반영이기 때문에. 그러나 공무원들은 그렇게 접근하지 않거든요. 그래서 공무원들이 전반적인 행정의 틀 자체를 바꾸고 인식도 바꿔야 하는 과제를 동시에 진행시켜야 하는데, 지금은 엇박자죠. 물론 참여예산 과정에서 공무원 교육도 하거든요. 그러나 형식적이죠. 공무원들이 참여민주주의 시대에 맞게 어떻게 변화할 것인가가 과제인데, 저희가 내놓은 해법이 주민참여 예산학교를 공무원들과 함께하자, 또는 공무원과 시민위원들이 함께하는 프로그램을 많이 개발해서 운영을 하자, 하여튼 그것도 하나의 과제입니다.”
‘새로운 민주주의의 희망’이라는 책을 보면, 포르투알레그레가 성공할 수 있었던 요인 중, 가장 눈에 띄는 것은 공무원들의 헌신성이다. 제도 자체가 그러하기도 하지만, 포르투알레그레 공무원들은 참여예산을 수용할 자세가 되어 있었다. 이것과 비교한다면 예산편성권을 움켜쥔 우리나라 공무원들의 변화, 특히 예산 업무와 관련 없는 공무원들의 인식의 변화가 중요한 과제다. 시민위원회와 관련된 또 하나의 질문을 던졌다. 전문성 논란은 없는지.
“전문성에 대한 논란이 있었죠. 예산 공무원들은 다른 부서 공무원들보다 수당을 더 받잖아요. 그만큼 행정에서도 예산부서는 전문부서로 인정해주는 것 같더라고요. 저는 예산 제도 자체가 문제라고 봐요. 예산이 단순히 숫자가 아니라 사업의 반영인데, 시민들이 알기 쉽게 바꾸도록 노력을 해야 하거든요. 이렇게 전문성이라는 울타리로 가둬놓고 일반 시민들이 예산편성을 어떻게 하느냐고 접근하는 것은 좀 어페가 있어요. 그러나 하나는 그것이 있어요. 앞으로 복식부기제도가 도입이 되잖아요. 복식부기제도를 하면 참여예산제도가 난관에 부닥치게 됩니다. 복식부기제도는 시민사회가 요구했던 것이죠. 예산의 투명성, 예산운영의 효율성을 기하는 데는 복식부기제도가 바람직한데, 예산운영의 민주성을 확보하는 데는 오히려 저해가 된다,(웃음) 그 제도가 일반인들이 접근하기는 어려운 제도이기 때문에 오히려 참여를 가로막는 기재로 작용할 가능성도 있죠. 이런 부분에 대해서는, 아마 복식부기제도의 도입 과정에서 해법이 모색되어야 한다는 게 제 생각입니다. 그렇게 예산제도가 바뀌는 과정에서 참여예산제도가 여전히 운영될 수 있을 것인지, 해법을 어떻게 찾을 것인지도 고민이죠.”
이렇게 놓고 보면 시민들과 대면하는 프로그램이 정말로 중요하다는 생각이 든다. 토론회나 공청회, 교육프로그램 등이 어떤 형식과 내용으로 짜여져 있느냐는 전문성의 문제뿐만 아니라 참여의 질도 보장하기 때문이다.
“기존의 형식에서 크게 벗어나고 있지 못해요........분야별 설명회는 분과별로 하고, 사전설명회, 총괄설명회는 일반 시민들 누구라도 올 수 있게 되어 있거든요. 대부분 시민위원들, 동 주민자치위원들, 공무원들, 이렇게 앉아서 하죠. 그래서 지역위원회, 지역회의가 꾸려져야 한다고 요구하는 겁니다. 하여튼 저희가 16%가 나온 것도 그런 원인 때문인 것 같아요. 그래서 체계적인 홍보에 대한 여러 가지 아이디어나 방안을 제시했어요. 어찌 보면 그것이 공무원들이 형식적으로 운영하는 단면이기도 하다, 설명회를 한다고 하면 그 즉시 해야 하는데, 그렇게 하지 않아서 홍보가 안 된 거고, 또 할 수 있는데도 안 한 거죠. 예를 들면 구보를 만들잖아요. 구보에 홍보를 한다든지, 반상회 할 때 한다든지, 동 차원에서 다른 시책을 하듯이 이렇게 한다든지, 이래야 하는데 안 하고 홈페이지에만 띄우는 거죠. 사실 행정력을 동원하면 얼마든지 할 수가 있어요. 언론을 동원하지 않더라도. 행정력을 총 동원해서 홍보를 해야 하는데 안 하는 거죠. 조례 내용을 보면 홍보 소위원회도 있어요. 그런 것을 가동을 하고 해야 하는데, 안 되는 거죠. 그런 것은 한편으로 위원회가 공무원들과 어정쩡하게 동거하는 그런 시스템이 갖는 문제점이죠. 브라질 같은 경우는 위원회가 자체적으로 굴러가면서 주도를 하잖아요. 우리는 그게 아니죠. 공무원이 손 놔버리면 위원회는 아무 것도 할 수 없는 그런 구조가 돼 있는 거죠. 위원회가 훨씬 더 자기 활동력을 가져가는 것도 중요하다고 봐요. 물론 그러다보면 그에 따른 부작용도 있을 수 있죠. 여하튼 그런 것과 행정력일 결합이 되면 조금 달라지겠죠.”
‘어정쩡한 동거’ 아마도 광주 북구청뿐 아니라 울산동구나 대전 대덕구의 경우도 이러한 한계를 벗어나진 못한 듯싶다. 토론회 하나만 보더라도 기존 형식과 크게 다르지 않다. 참여예산제를 좀 더 미시적으로 보면, 어떤 형식으로 진행되는가에 따라 질적 변화를 야기할 수도 있다. 홍보의 과정이나 방법, 사용하는 용어, 토론의 형식 등에 따라 참여자들을 긴장시킬 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다. 참여의 동기를 불러일으키기 위해서는 좀 더 세밀한 접근이 필요한 것이다. 그래서 박광우 처장은 지역회의를 강하게 요구하고 있었다. 이에 대해 공무원들도 동의하는지 물었다.
“공무원들은 2차 지역회의는 못하겠다고 말하고 있어서 다시 조율해야 합니다. 예산 순기상 물리적으로 어렵다는 얘긴데, 대개 공무원들이 예산편성을 하면 날 새잖아요. 총괄설명회 자료 만들기도 복잡한데, 26개 동에서 지역회의를 하면 누가 운영할 것이며, 그 자료를 어떻게 하고, 그렇게 수렴된 것을 총괄설명회 때 어떻게 반영을 하고, 이렇게 현실적인 문제를 얘기하고 있죠. 곽채기 교수는 예산 순기를 바꿔서라도 그것을 해야 하지 않느냐, 하는 거고. 저는 참여예산제도를 하려면 예산순기를 조정해야 할 필요성도 있다고 봐요. 그렇게 될 조건이 되잖아요. 과거에 예산편성지침을 내려 보낼 때는 7월31일 내려 보내니까, 그때부터 할 수 있는데, 지금은 폐지됐기 때문에 얼마든지 앞당길 수 있고, 의회는 어차피 법적으로 50일, 40일 전에 제출하도록 되어 있으니까, 순기를 구청에서 조정할 수 있는 거죠. 하여튼 교수님이 원칙적으로 주장하는 거 하고, 저는 가운데서 피곤해요.(웃음) 공무원들은 현실적으로 어렵다고 하고, 저는 두 개를 짬뽕해서 현실적으로 가능하도록 해야 하니까.”
참여예산제가 제대로 굴러가기 위해서는 바꿔야 할 것이 한 두 개가 아니다. 예산 순기만 하더라도 그렇다. 한 번 몸에 밴 관성을 깨기란 쉽지 않다. 지역회의를 통해 올라간 의견이 최종 편성 전 단계에서 다시 2차 지역회의를 통해 의견을 수렴하는 것은 어찌 보면 참여예산의 취지를 충분히 살릴 수 있는 절차다. 그러나 행정부는 아직 난색을 표하고 있다.
박광우 처장이 구상하는 지역회의는 주민자치위원 3명과 일반 주민들 4명 이상으로 구성될 것으로 보인다. 그 중 주민자치위원 1명과 일반 시민 2명을 시민위원회 대표로 선출할 예정이다. 지역회의를 주도할 그룹은 아무래도 주민자치위원회가 될 것으로 점치고 있다. 남녀 비율은 연구회에서 맞추고 있다. 대략 6:4 정도라고 보면 된다. 긍정적인 방침이다. 광주 북구청의 참여예산제는 이제 시작에 불과하다. 그리고 이번 지방선거의 결과에 따라 지속될지, 중단될지도 아무도 장담할 수 없다. 지속되더라도 더 민주적 시스템을 갖춘다는 보장도 없다. 박광우 처장의 표현대로 ‘어정쩡한 동거’가 연속될 수도 있다. 그러나 분명한 것은 지금까지의 실험이 가져다준 자신감은 무한한 가능성을 열어 놓고 있다. 생각보다 시행착오가 많지 않았고 주도하는 그룹이나 참여하는 시민들도 이 제도의 효용성을 누구보다 잘 알고 있기에 참여예산이라는 대세가 쉽게 꺾이진 않을 것으로 보인다. 넘어야 할 산도 많지만, 그 산을 넘고야 말겠다는 지역사회의 의지를 박광우 처장의 눈빛에서 읽을 수 있었다. 끝으로, 이 제도를 통해 무엇이 좋아졌는지 물었다. 사실 “참여예산제도는 너에게 이런 이득을 가져다준다!”라는 말만큼 설득력 있는 홍보가 또 어디 있겠는가? 이에 대한 답을 끝으로 시리즈②를 마친다.
“글쎄요.........너무 포괄적이라서.(웃음).........저는 장롱 속에 넣었던 권리를 찾았다는 점인데, 사실은 당연한 것이죠. 그 동안에 예산이 원칙적으로 대표적인 밀실행정이었잖아요. 잘못된 것임에도 잘못을 인정하지 않았고, 오히려 참여 예산에 대해서 납세자들이 관여하지 않는 것이 오히려 이상한 건데, 그런 의식을 가지고 시민들과 이야기 하는 것이 필요하지 않겠는가, 그리고 원칙적으로는 지방자치 10년을 보면서 단체장의 권한만 강화시켜줬잖아요. 단체장은 지역에서 막강한 권한을 행사하고 있는 반면 의회는 약하고, 주민들은 참여할 게재가 없고, 그런 큰 틀에서 주민참여예산제도가 유용한 기재라고 생각해요. 또한 일상적으로 참여할 수 있는 기재다, 그러니까 4대 제도인 소송, 투표, 발의, 소환까지 모두 도입되더라도 이 제도들은 일정한 계기가 있어야 참여할 수 있는 거잖아요. 참여예산은 그야말로 일상적으로 참여할 수 있다는 점에서 근본적으로 행정의 지방자치를 바꿀 수 있는 기재가 아닌가 싶어요. 아직 시민들이 예산을 내 돈이라고 생각하는 인식이 부족한 것 같아요. 우리 사회가 조세저항이 구체화됐다거나 이런 것이 아직 없잖아요. 세금에 대해서 꼼꼼하게 따져본다는 인식이 아직은 없는 것 같아요.......시민들에게 이런 것이 좋다고 얘기하려면, 사례를 많이 만들어야 할 것 같아요. 브라질 같은 경우는 그런 사례가 있잖아요. 사실은 그런 점에서도 저희가 역할을 할 수도 있다고 생각을 하죠. 그 동안 저희가 광주시 예산을 분석을 해서 의견도 내고 그랬는데, 올해는 북구만 놓고 보면, 조직적으로 예산을 해서 한 번 바꿔보겠다, 이런 식으로 접근해야 하는데, 못하고 있죠. 어쨌든 이런 사례를 만들어서 접근을 하면, 바꿔지는 모습들을 시민들이 목격할 수 있지 않나 생각됩니다.” | |
