시리즈① : 광주북구 주민참여예산, 그것을 알려주마!! - 광주참여자치21/광주북구청을 찾아

시리즈① : 광주북구 주민참여예산, 그것을 알려주마!! - 광주참여자치21/광주북구청을 찾아

인터뷰 : 박광우(광주참여자치21 사무처장)/이승래(광주북구청 기획감사실/참여예산 담당) 작성 : 김현(시민자치정책센터 상근 운영위원) ※ 아래는 시리즈①이다. 몇 편으로 나눈 것은 내용이 길어서이기도 하지만, 좀 더 심층적으로 다뤄보고자 했기 때문이다. 광주북구의 참여예산 실험이 어떤 좌표에 있는지를 확인한다면 ‘한국형 참여예산제도의 가능성’을 어느 정도 점칠 수 있지 않을까? 주민참여예산제도에 관심이 있는 지역이 있다면, 지금부터 시작되는 시리즈가 많은 도움을 줄 것이다. 기대하시길........ 참여예산제도에 대한 관심이 높다. 광주 북구를 필두로 울산 동구, 대전 대덕구, 청주시, 안산시 등은 이미 조례를 통해 입법화한 상태고, “한국형 참여예산제도”의 상을 그려나가고 있다. 조례로 만들어지진 않았지만 인천광역시는 1999년부터 예산편성 전에 분야별 시민단체의 의견을 반영해왔으며 나주시는 2003년부터 좀 더 적극적으로 시민예산설명회 등을 개최하면서 예산편성 과정의 주민의견을 수렴하고 있다. 부천시나 광주시 등도 부분적으로 참여예산제도를 도입하고 있으며 서울 강남구의 경우는 2004년에 1억 이상 사업비를 동별로 배정하여 주민자치위원회에서 결정하도록 하였다 시민자치정책센터 홈페이지 자료실에 올라와 있는 광주참여자치21 박광우 사무처장의 논문을 보면 보다 자세한 내용을 알 수 있다. . 이러한 흐름은 그동안 시민사회단체의 예산편성 과정의 주민참여에 대한 부단한 요구와 개별 지방자치단체의 의지 등의 산물이라고 볼 수 있다. 또 하나 중요한 요소는 참여정부의 의지와 맥을 같이 한다. 즉, 2005년 하반기, 정부는 ‘지방재정법’을 개정하면서 예산편성 과정의 주민참여를 독려하고 있다. 제39조 (지방예산편성과정에 주민참여) 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행할 수 있다. 이에 따라 ‘지방재정법시행령’도 개정되었는데, 시행령에서는 보다 세부적인 내용을 명시하고 있다. 제46조 (지방예산 편성과정에의 주민참여 절차) ①법 제39조의 규정에 의한 지방예산 편성과정에 주민이 참여할 수 있는 방법은 다음 각 호와 같다. 1. 주요사업에 대한 공청회 또는 간담회 2. 주요사업에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사 3. 사업공모 4. 그 밖에 주민의견 수렴에 적합하다고 인정하여 조례로 정하는 방법 ②지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 수렴된 주민의견을 검토하고 그 결과를 예산편성시 반영할 수 있다. ③그 밖에 주민참여 예산의 범위·주민의견수렴에 관한 절차·운영방법 등 구체적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다. 시행령 46조는 3항은 지방자치단체의 조례로 정하게 함으로써 참여예산제도 입법화를 지방자치단체에 위임하였다. 조례의 대표적인 기능 중에 하나인 입법선도성은 참여예산제도를 통해서도 잘 보여주었다. 예산편성 과정의 주민참여라는 시대적 요청이 구체적인 지역에서부터 자치입법화되면서 중앙정부 행정기관의 입법권 행사에 자극을 주었고, 결국 법령이 개정되는 효과를 발휘했다. 물론 강제조항은 아니지만, 참여정부는 광주 북구청의 참여예산제도를 ‘브랜드 사업’으로 선정하면서까지 참여예산제도의 도입을 부추기고 있다. 중앙정부가 이를 적극 수용하겠다는 의지임에 분명하다. 여하튼 참여예산제도는 하나의 트렌드가 되었다. 그렇다면 현재 입법화된 지방자치단체의 참여예산제도의 내용은 어떤 것일까? 이해를 돕기 위해 각 지방자치단체 조례의 내용들을 비교해보았다. <표1> 각 조례가 담고 있는 예산참여시(구)민위원회 구성 내용 지역 예산참여시(구)민위원회 관련 내용 광주북구 ②위원회의 구성은 80인 이내로 한다. ③위원회의 위원은 다음 각호의 1에 해당하는 자 중에서 구청장이 위촉하되 제2호에 해당하는 자는 각 동별 1인 이상으로 하고 제3호에 해당하는 자는 총 위원의 2분의1 이상으로 한다. 1. 예산 및 행정에 대해 전문적인 식견이 있는 전문가로서 비영리 민간단체지원법에 의한 비영리민간단체의 추천을 받은 자 2. 동 주민자치위원회가 추천한 주민자치위원 3. 본 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개모집절차에 의해 선정된 자 ④구청장이 위원을 위촉할 때는 미리 선정기준 및 지원일시를 공고하여야 하며, 비영리민간단체 및 동 주민자치위원회의 추천 또는 주민으로부터 신청을 받아 선정기준에 따라 심사하여 위촉한다. 울산동구 ②위원회의 구성은 100명 이내로 한다 ③위원회의 위원은 다음 각 호의 1에 해당하는 자 중에서 구청장이 위촉하되 제1호에 해당하는 자는 총 위원의 1/2이상으로 하고, 제2호에 해당하는 자는 각 동별 1명 이상으로 한다. 1. 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개모집절차에 의해 선정된 자 2. 洞 주민자치위원회가 추천한 주민 3. 시민·사회·직능단체, 기관 등의 추천을 받은 자 ④위원회의 위원중 타 지역에 거주하는 자는 총 위원의 15이하로 한다. ⑤제3항 각 호의 모집인원과 추천할 수 있는 시민·사회·직능단체, 기관 등의 기준은 규칙으로 정한다. 대전대덕 ②위원회의 구성은 100인 이내로 한다. ③위원회의 위원은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 구청장이 위촉하되 제2호에 해당하는 자는 각 동별 2인 이상으로 하고 제3호에 해당하는 자는 총 위원의 2분의1 이상으로 한다. 1. 예산 및 행정에 대해 전문적인 식견이 있는 전문가로서「비영리 민간단체 지원법」에 의한 대전지역에 소재하는 비영리민간단체의 추천을 받은 자 2. 동 지역회의에서 추천한 자 3. 본 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개모집절차에 의해 선정된 자 ④구청장이 위원을 위촉할 때는 미리 선정기준 및 모집기간 등을 공고하여야 하며, 선정기준에 따라 심사하여 위촉한다. 청주 ④예산참여시민위원회 위원은 주민자치위원회가 추천한 자치위원, 주민공개 모집에 의해 선정된 자, 비영리민간단체의 추천을 받은 자 중 지역성, 전문성, 직능성, 공익성을 감안한 100인 이내로 구성하고 청주시 각 국별 분과위 원회를 둔다. 안산 ④위원회의 위원은 다음 각호의 1에 해당하는 자 중에서 지역성, 전문성 등을 감안하여 80인 이내로 시장이 위촉한다. 1. 각동 주민자치위원회가 추천한 주민자치위원 2. 비영리민간단체지원법에 의거 설립된 민간단체의 추천을 받은자 3. 기타 위원회에 참여를 희망하는 주민으로서 공개모집 절차에 의해 선정된 자 <표1>에서 보듯이, 광구북구, 울산동구, 대전대덕, 청주시, 안산시 등의 ‘예산참여시(구)민위원회’ 구성 내용은 조금씩 다르다. 광주북구와 안산시는 위원회를 80명 이내로 구성토록 했고, 나머지 자치단체는 100명 이내로 규정하였다. 대체적으로 80명에서 100명 이내로 시민위원회를 구성하고 있는데, 이 인원 구성만으로 동네를 얼마나 대표하는지는 확인되지 않는다. 그래서 다음 조항은 위원회에 참여할 수 있는 조건을 나열했는데, 공통적으로 일반 주민들은 공개모집의 절차를 통해 선정됨을 알 수 있다. 매우 긍정적이다. 특이한 사항만 짚어보면, 광주북구, 울산동구, 대전대덕은 위원회 총 수의 2분의1 이상을 공개모집에 의한 일반 주민으로 채우고 있다. 청주나 안산은 이에 대해 명시하고 있지 않지만, ‘위원회의 시민참여’라는 조항에 포괄적으로 공모, 또는 추천 등의 공개적인 절차로 위원을 구성한다고 되어 있다. 광주북구, 울산동구, 대전대덕은 선정기준이나 모집기간을 공고함으로써 심사에 따라 위촉하고 있지만, 청주나 안산은 그런 조항은 없다. 가장 특이한 사항은 두 가지가 있는데, 첫째, 울산동구의 경우 타 지역에 거주하는 사람도 위원으로 위촉할 수 있도록 하고 있다. 총 15명 이하로 규정하고 있다. 왜 이러한 조항을 삽입했는지는 알 수 없으나, 외지인이라 하더라도 관심이 있고 전문성을 갖춘 사람을 참여시키기 위한 조치가 아닌가 싶다. 둘째, 대전대덕의 경우, 각 동별 지역회의에서 추천자 2인 이상을 위원회에 참여시키고 있다. 여타의 지방자치단체와는 다르게 대전대덕은 ‘지역회의’라는 생소한 용어를 쓰고 있는데, 지역회의에 대한 규정은 아래와 같다. 지역 지역회의 구성 내용 광주북구 없음 울산동구 제19조 (구성 및 운영).......②지역회의는 해당 동에 거주하고 있는 위원회 위원 및 주민자치위원회 위원으로 구성하되, 다만 해당 동 주민 중 참여를 희망하는 경우 지역 회의에 참여할 수 있으며, 참여대상자 선정은 동장이 한다. .......지역회의의 원활한 운영을 위하여 위원회 위원을 제외한 회의참석 대상자에 대하여 별도의 설명회를 개최하여야 한다. 제20조 (회의소집 및 의결) ①위원장은 매년 구의 예산이 편성되기 이전에 주민의 의견을 수렴하기 위한 지역회의를 개최한다. ②지역회의는 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다. 제21조 (기능) 지역회의는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 예산편성과 관련하여 중점투자분야 등에 대한 주민들의 의견을 수렴·집약하는 활동 2. 기타 지역회의의 목표 달성을 위해 필요한 활동 대전대덕 제22조(구성 및 운영).......②지역회의 구성은 동별 10인 이내로 한다. ③지역회의 위원은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 동장이 위촉한다. 1. 해당 동에 거주하고 있는 주민 중 참여를 희망하는 주민 2. 주민자치위원회 등 동 단위 자생단체 회원 제23조(기능) 지역회의는 다음 각호의 기능을 수행한다. 1. 예산편성과 관련하여 중점투자분야 등에 대한 주민들의 의견수렴 과 사업별 우선순위 결정 및 제출 2. 기타 지역회의의 목적 달성을 위해 필요한 사항 제24조(회의) ①위원장은 매년 대덕구의 본예산이 편성되기 이전 또는 필요시 주민의 의견을 수렴하기 위한 회의를 개최한다. ②지역회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 청주 없음 안산 없음 <표2>는 주민참여예산지역회의를 내용을 비교하고 있는데, 광주북구, 청주, 안산 등은 지역회의를 제도화하지 않았지만, 울산동구와 대전대덕은 지역회의를 둠으로써 상향식 예산참여를 지향하고 있다. 대체로 두 지역이 비슷한 내용을 담고 있으나, 미묘한 차이는 울산동구의 경우 구성인원을 명시하고 있지 않지만 대전대덕은 동별 10인 이내로 규정하고 있다. 시민위원회만 둔 여타의 지역에 비해 지역회의를 둔 것은 상당히 진일보한 제도임에 틀림없다. 그러나 대전대덕과 같이 동별 인원을 제한하는 것이 바람직한 것인지는 더 논의해볼 필요가 있다. 또한 울산동구는 지역회의의 구성을 ‘주민자치위원’과 ‘희망하는 주민’으로 한정하고 있는데 반해, 대전대덕은 이를 포함해 ‘동 단위 자생단체 회원’도 참여할 수 있도록 했다. 두 지역 모두 예산편성 전에 회의를 개최하도록 하고 있는데, 대전대덕은 ‘필요 시 회의 개최’를 삽입함으로써 회의 개최 여지를 더 넓히고 있다. 대체로 광주북구나 울산동구에 비해 다소 늦게 만들어진 대전대덕의 조례가 좀 더 민주적으로 구성되어 있음을 확인할 수 있다. 나머지 내용은 비슷하다. 한편 시민위원회의 기능은 어떤지 확인해보자. 지역 예산참여시(구)민위원회의 기능 광주북구 제13조(위원회의 기능) 위원회는 다음 각호의 1의 기능을 수행한다. 1. 예산편성 지침에 대한 의견수렴 2. 예산에 대한 주민들의 의견을 수렴·집약하는 활동 등 예산편성 과정에 참여하여 예산안에 대한 의견제출 3. 주민들을 대상으로 예산에 대한 교육을 실시하는 활동 4. 예산정책토론회 개최 등에 관한 활동 5. 결산에 대한 설명회 참여 활동 6. 기타 위원회의 목적달성을 위해 필요한 활동 울산동구 제12조 (기능) 위원회는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 예산편성 지침에 대한 의견수렴 2. 예산편성에 대한 주민들의 의견을 수렴·집약하는 활동 3. 총회·분과위원회 개최 등에 관한 활동 4. 기타 위원회의 목적달성을 위해 필요한 활동 대전대덕 제13조(기능) 위원회는 다음 각호의 기능을 수행한다. 1. 예산편성 매뉴얼에 대한 의견수렴 활동 2. 예산에 대한 주민들의 의견을 수렴·집약 활동 3. 중점투자사업에 대한 우선순위 결정 및 제출 4. 주민들을 대상으로 예산에 대한 홍보 활동 5. 보고회 및 토론회 개최 등에 관한 활동 6. 기타 위원회의 목적 달성을 위해 필요한 사항 청주 ③예산참여시민위원회 기능은 다음 각호와 같다. 1. 예산편성 지침에 대한 의견수렴 2. 예산에 대한 주민의견 수렴 집약활동 등 예산편성과정에 참여하여 예산안에 대한 의견제출 3. 예산에 대한 시민교육 4. 예산정책토론회 및 결산설명회 개최 안산 ③위원회는 의회의 예산 심의권을 침해하지 아니하는 범위 내에서 다음 각호와 같이 활동할 수 있다. 1. 예산편성에 관한 사항 2. 예산초안에 대한 주민의견 수렴과 검토의견 제시에 관한 사항 3. 예산공청회에 관한 사항 위원회의 기능은 대동소이하다. 다만 제도상으로 광주북구의 경우 ‘결산에 대한 설명회’를 명시하고 있으며, 울산동구의 경우 ‘총회와 분과위원회’ 활동을, 대전대덕의 경우 ‘중점투자사업에 대한 우선순위 결정’을 명문화하고 있다. 대체적으로 예산지침이나 편성 과정의 주민의견수렴, 주민에 대한 예산교육, 토론회/설명회/보고회 등 개최, 홍보 등을 담고 있었다. 다만 안산시의 경우 예산편성에 관한 주민의견수렴 과정만 담겨 있다. 아래는 정보공개에 관한 내용이다. 지역 회의 공개에 관한 내용 광주북구 제15조(회의록 공개의 원칙) 위원회의 회의는 공개하며, 공공기관의정보공개에관한법률 제7조제1항의 규정을 제외하고는 회의 종료후 7일 이내에 회의 개최 일시 및 장소, 심의안건, 출석위원 성명, 발언내용, 결의내용 등을 담은 회의록을 북구 홈페이지를 통해 공개하여야 한다. 울산동구 제14조 (회의록 공개의 원칙) 회의는 공개하며, 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항의 비공개사유가 없는 한 회의종료 후 7일 이내에 회의개최 일시 및 장소, 심의안건, 결의내용 등을 담은 회의록을 동구 인터넷 홈페이지 등을 통해 공개하여야 한다. 대전대덕 제15조(회의록 공개의 원칙) 위원회의 회의는 공개하며,「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제9조제1항의 규정을 제외하고는 회의종료 후 7일 이내에 회의개최 일시 및 장소, 심의안건, 출석위원 성명, 발언내용, 결의내용 등을 담은 회의록을 대덕구 홈페이지를 통해 공개하여야 한다. 청주 제6조(회의공개의 원칙) 시에 설치된 각종 위원회의 회의는 법령 및 타 조례에 정해진 경우를 제외하고는 적극 공개하고 회의록 및 회의자료 등을 홈페이지 등에 공개하여야 한다. 안산 제6조 (위원회의 공개) ①시에 설치된 각종 위원회의 회의자료, 내용 및 결과 등은 위원회의 법령 및 다른 조례에서 공개하지 아니하도록 정하여진 경우를 제외하고는 모두 공개한다. ②제1항의 규정에 의하여 회의자료 등을 공개하는 경우 불가피한 경우를 제외하고는 인터넷 시 홈페이지에 공개한다. 5개 지방자치단체 모두 위원회 회의에 관한 내용을 적극적으로 공개하도록 하고 있었다. 광주북구, 울산동구, 대전대덕 등은 회의 종료 후 7일 이내에 홈페이지에 공개하도록 하고 있으며 청주와 안산은 일반적인 위원회 공개원칙을 따르고 있다. 다만 안산의 경우 ‘불가피한 경우를 제외하고.......’라는 규정이 비공개 사유의 면죄부를 줄 수 있는 우려가 있다. 대체로 회의 공개에 대한 의지는 뚜렷하다고 볼 수 있다. 그렇다면 일반 시민들과 소통하는 방식, 즉 토론회, 설명회, 교육 등은 어떻게 제도화되었을까? 아래 표를 비교해보자. 지역 토론회/공청회/설명회/교육 등에 대한 내용 광주북구 - 예산정책토론회 : 사전설명회/분야별토론회/총괄토론회로 구분 - 사전설명회 : 매년 1회 개최. 전년도 결산결과에 대한 설명 및 다음연도 예산편성 방향에 대한 토론. - 분야별 토론회 : 매년 9월 또는 10월 중에 개최. 관계공무원들이 출석하여 다음연도 예산편성의 분야별 방향과 내용에 대해 설명하고, 이에 대해 토론. - 총괄토론회 : 매년 9월 또는 10월 중에 개최. 분야별 토론회의 결과를 수렴하면서, 북구 전체의 예산편성의 우선순위와 대규모 신규사업의 타당성, 분야별 토론내용 중 상충되는 부분의 조정 등에 관하여 토론. 울산동구 - 예산학교 : 매년 위원회를 대상으로 예산참여 전에 실시. ※ 예산정책토론을 따로 명시하고 있지 않음. 대전대덕 - 예산학교는 : 매년 위원회 위원 및 지역회의 위원을 대상으로 예산참여 전에 실시. - 보고회 : 위원회 위원 및 지역회의 위원을 대상으로 다음연도 본 예산안이 확정된 후 분과위원회 활동상황 및 성과 등에 대하여 필요시 개최. ※ 예산정책토론을 따로 명시하고 있지 않음. 청주 - 예산정책토론회 및 결산설명회 : 위원회 기능에서 명시 ※ 예산정책토론을 따로 명시하고 있지 않음. 안산 따로 명시하고 있지 않음 <표5>에서 보는 바와 같이 광주북구만이 체계적인 예산정책토론회 과정을 두고 있었다. 크게 사전설명회, 분야별 토론회, 총괄토론회로 구성되어 있으며 이러한 일정은 예산달력을 통해 구체화된다. 이에 비해 울산동구는 ‘예산학교’만을 명시하고 있으며, 대전대덕은 ‘예산학교’와 더불어 ‘보고회’를 두고 있다. 안산시는 따로 명시하고 있지 않았고, 청주시는 위원회 기능에서 명시하고 있다. 토론회/설명회/교육 등은 주민과 만나고 소통하는 직접적인 연결고리다. 주민과 직접 대면함으로써 훌륭한 교육과 훈련의 장이 될 수 있다. 그렇기 때문에 주민과의 밀착 프로그램은 주민참여예산제의 백미라고 해도 과언이 아니다. 형식적인 토론회나 설명회를 탈피할 필요가 있고, 필요하다면 일상화될 필요가 있다. 그러나 조례상에는 그러한 구체성이 없다는 것이 큰 흠이다. 그 외에도 몇 가지 특이사항들이 있는데, 아래 표를 보자. 지역 주민참여예산연구회 주민참여예산협의회 광주북구 O X 울산동구 O O 대전대덕 O O 청주 X X 안산 X X ‘주민참여예산연구회’는 참여예산제도에 대한 운영방법, 정책수립, 연구개발 등을 목적으로 한다. 주로 전문가, 관련분야 종사자, 시민단체관계자, 위원회 대표 등 9인에서(광주북구/대전대덕) 15인(울산동구)으로 구성되어 있다. ‘주민참여예산협의회’는 구청장, 부구청장, 국장, 기획감사실장, 시민위원장, 분과위원 등으로 구성되어 있으며 주로 예산편성의 심의와 조정을 담당한다. 조례를 중심으로 살펴본 결과, 대체로 참여예산제도의 취지나 민주성, 정보공개의 원칙 등이 잘 반영되어 있었다. 물론 청주나 안산은 시(주)민참여기본조례를 통해 참여예산의 내용을 간결하게 적고 있지만, 조례 전반을 흐르는 기조는 시민참여의 취지에 크게 어긋나지 않는다. 문제는 어떤 지역이든 ‘주민이 참여하는 예산편성’을 실질화할 수 있느냐가 관건일 것이다. 이러한 관점에서 보자면, ‘시민 누구에게나 참여의 기회는 개방적인가?’, ‘토론회, 설명회 등 주민과 접촉하는 프로그램은 일방성을 탈피했는가?’, ‘주민교육은 일상화되었는가?’, ‘모든 시민이 인지할 만큼 홍보는 충분한가?’, ‘상시적인 공론장, 또는 주민과의 접촉면을 얼마나 넓히고 있는가?’ 등이 중요한 포인트라고 할 수 있다. 조례의 내용만으로는 이런 부분을 파악하긴 힘들다. 그래서 면밀한 현장조사가 필요하다. 이런 이유로 이번 ‘지역운동사례’는 광주북구를 선택했다. 운영되는 현장을 들여다본 것은 아니지만, 주도적으로 참여하고 있는 광주참여자치21의 박광우 사무처장과 조우했다. 박광우 사무처장은 전남대 곽채기 교수와 함께 북구 참여예산제도의 산파 역할을 했다. 박광우 처장만큼 전 과정을 세세하게 묘사할 수 있는 사람은 드물 것이다. 한편, 공무원의 생각이 무엇인지 들어보기 위해 참여예산 담당하는 기획감사실의 이승래 씨를 만났다. 자, 그럼 이제부터 두 분이 전하는 광주북구 참여예산제도에 대해 들어보자. 찾아가던 날, 박광우 사무처장은 매우 분주했다. 광주북구 참여예산조례 개정안 때문이었는데, 행정부와 미묘한 입장의 차이가 있었던 모양이다. 조례의 개정 내용으로 인터뷰를 시작했다. “제가 이것(조례 개정안)에 대해 의견을 주기로 했습니다. 이번에 북구가 행자부에서 혁신 브랜드 사업의 하나로 선정이 됐어요. 원래 광주 북구청 처음으로 참여예산제를 시작했잖습니까? 북구청이 자랑할 것은 처음 시도했다는 것인데, 그 이후에 울산동구가 광주북구를 벤치마킹 했고, 울산동구를 대전대덕구가 벤치마킹을 했거든요. 북구보다는 동구가 조금 진전되어 있고, 그것보다는 대덕구가 조금 더 앞서 나가 있고, 그래서 북구가 기존의 것을 고수를 하면 처음 시작했다는 것만 남고, 최악의 경우는 반면교사가 될 수 있다, 작년에 저희가 설문조사도 하고 토론회도 해서 개선안을 내놓은 게 있고, 이번에 조례 개정으로 입법 상태인데, 지금 입법된 것이 좀 부실해서 최근 연구회에서 대폭 수정하자, 그런 단계에요. 수정안을 저에게 어제 보내와서 보완을 하고 있는 중인데, 이것도 좀 부실합니다.” 박광우 처장은 광주북구가 ‘처음 시행’했다는 레테르만 달았을 뿐, 다른 지방자치단체에 뒤쳐질 수 있다는 상황인식을 갖고 있었다. 실효성뿐만 아니라 제도적으로도 더 주민친화적이어야 한다는 의지를 그의 얼굴에서 읽을 수 있었다. 그렇다면 어떤 개선책을 가지고 있을까? “울산 동구와 북구 것만 비교해보면, 울산 동구는 브라질의 뽀르투알레그레와 광주 북구를 결합시킨 형태에요. 주민참여 예산제의 핵심은 제가 볼 때는 실제로 주민들이 얼마나 참여할 수 있도록 제도가 설계가 됐느냐, 얼마나 주민친화적이냐, 그런 것 같아요. 그런 점에서 울산 동구에 비해서 북구가 뒤처지죠. 북구는 런 점에서 대단히 형식적이고, 참여를 형식화할, 극단적으로 그럴 우려가 있어요. 그것을 보완해야 한다는 뜻이죠.” 그래서 물었다. 박광우 처장이 논문에서 썼던 ‘지역총회’를 말하는 것이냐고. 짧은 질문에 비해 대답은 길었다. “뭐냐면, 울산동구는 광주북구에 없는 지역회의가 있어요. (이때, 자료를 가져 옴) 뽀르투알레그레는 지역총회를 하면 이때 대의원 선출을 하잖아요. 그리고 대의원 중에서 평의원을 뽑잖아요. 그 평의회가 광주북구 식으로 하면 시민위원회거든요. 여기는 8월부터 결정을 하는 구조인데, 브라질 사례를 보면 정말로 상향식으로 참여를 보장하고 있는 시스템이죠. 정말로 직접민주주의를 제도화한, 모범적으로 되어 있는데, 우리나라는 그렇게 안 되어 있잖아요. 정말로 지역에서부터 자발적인 참여를 근거로 제대로 운영하고, 위원회가 참여 기재로 작동을 해야 하는데, 그것을 못 하는 것 같아요. 그런데 그것은 근본적으로 우리나라와 브라질과의 몇 가지 근본적인 차이점인 것 같아요. 주민의식이라든지, 그것을 조직화하는 NGO의 역할이라든지, 이런 것이 차이가 있는 것 같아요. 그러다보니까, 우리나라는 그런 주민의식이나 그 과정을 매개할 수 있는 NGO가 없는 상태에서 주민참여를 보장하고 극대화할 수 있는 묘수를 찾는 게 최대 과제인 것 같아요. 그래서 북구는 지역총회가 없이 시민위원회를 구성한 거고, 시민위원회를 구성할 때는 기존 제도와 달리, 공모라고 하는 절차를 만들어 놓은 건데, 울산 동구는 조금 진전돼서, 지역회의를 한다는 거죠. 그러니까 동에서 먼저 논의를 하고 그것을 가지고 시민위원회에 와서 논의를 하는 구조죠. 이 부분이 광주북구와 가장 큰 차이점이고, 울산동구는 처음에 폐쇄형이었다가 지금은 완전히 개방형으로 시민 누구나 참여할 수 있도록 하고 있어요. 아마 브라질과 비슷하게 가는 것 같아요. 이에 비해 대전대덕구는 폐쇄형으로 가거든요. 아마 이 차이는 주민자치위원회의 차이인 것 같아요. 대덕구는 주민자치위원회도 하나의 자생단체로 취급을 하더라고요. 반면에 북구는 주민자치위원회가 나름대로 주민의 대의성을 보장하고 활성화됐거든요. 그런 차이점이 있는 거 같은데, 어쨌든, 첫 번째 차이는 주민들의 참여를 상향식으로 보장하는 시스템을 갖고 있느냐가 핵심적 차이고, 두 번째 차이는, 최종 결정기구, 그러니까, 예산편성권에 대해서 시민참여를 보장한다는 것이 주민참여예산제의 핵심이거든요. 실제로 그 권한을 어떻게 행사하느냐인데, 울산 동구는 이것을 공유하고 있어요. 구청장과 시민위원회가 공유하는 제도거든요. 광주북구는 지방재정계획심의위원회를 거쳐서 최종 결정을 구청장이 해요. 그러니까, 예산편성권에 대해서 납세자주권의 원칙에 입각해서 주민에게 돌려준다는 의미에서 차이가 있는 것 같아요. 그런데 이것은 논란거리에요. 그러니까, 그래도 결정권은 구청장이 가져야 된다는 것이 일반적인 입장인 것 같아요. 왜냐하면 법적으로 어쨌든 구청장이 가져야 한다는 것인데, 공유할 수는 있어도, 아예 넘기는 것은 예산제도 자체의 문제, 즉 근본적인 제도의 변화의 문제이기 때문입니다. 그리고 현실적으로 지방재정의 구조상, 시민들이 참여해서 지금 현재 의견을 제시할 수 있는 범위가 한정되어 있어요. 한 10%? 브라질도 25%라고 하는데, 나머지는 인건비라든지, 그런 것이기 때문에 완전히 주민들에게 넘기는 건 어려울 것 같고, 다만 결정 과정에 공유할 수 있을 정도로만 하면 되지 않겠나 싶은데, 어쨌든 그런 점에서 차이가 있고, 세 번째는 우선순위의 결정 기준이 울산동구는 있으나 광주북구는 없어요. 우선순위 기준이 있다는 것은 그 자체로서 예산편성의 합리성이나 또 그것을 정하는 원칙을 주민들의 의견에 입각해서 시행한다는 점이거든요. 물론 실제 우선순위를 적용하는 경우는 많지 않아요. 울산 동구만 봐도 그렇거든요. 왜냐하면 분야별로 우선순위를 동에서부터 교통분야냐, 행정분야냐, 환경분야냐, 복지분야냐 이렇게 해서 동별 우선순위를 정해 와서 가중치 두고, 이를 합해서 전체 우선순위가 나오면, 의견이 충돌했을 때 적용한다는 것이 우선순위의 취지거든요. 사실상 그런 일이 아직까지 별로 없는 것으로 알고 있어요. 그러나 그런 것을 뒀다는 것은 그만큼의 주민들의 의견에 입각해서 예산을 편성하겠다는 합리성을 갖췄다는 뜻이고, 우리가 참여 핵심이 우선순위의 결정이라고 했을 때, 기 기준을 두는 것이 바람직한 거죠. 그런 의미에서 이번 기회에 근본적으로 바꿔서 조금 더 북구가 다른 데에 뒤떨어진 것을 보완하자 하는 것이 개정안의 주요 골자입니다.” 박광우 처장이 말하는 조례 개정 이유는 크게 세 가지다. ① 지역회의를 둬서 상향식참여를 유도하겠다는 것 ② 예산편성권을 행정부와 공유하겠다는 것 ③ 우선순위의 기준을 세우겠다는 것 등이다. 세 가지 모두 쉽게 동의될 개선안은 아니었다. 행정부의 눈으로 보자면 달콤한 미끼보다는 쓴 독약과 같기 때문이다. 그러나 박광우 처장은 이렇게 변하지 않으면 뒤쳐질 수밖에 없다는 뜻을 분명히 했다. 그렇다면 이 세 가지를 조례상에 어떻게 구현할 것인가? “연구회에서 내놓은 안은 현재 시민위원은 NGO 추천 10명, 주민자치위원 26명, 공모해서 54명, 이렇게 해서 총 80명이거든요. 결국 시민위원회 중심으로 운영이 되는 구조에요. 인터넷에 공개해서 일반인들이 누구나 참여할 수 있지만, 한정되어 있기 때문에, 이것을 개선하기 위해서 동에서부터 이 논의를 할 수 있게 제도를 개선하자, 그러면 시민들의 참여를 훨씬 더 다양화하고 폭넓게 보장하는 것이 아니냐, 하는 것이 핵심이죠. 그래서 지역회의를 구성하는데, 울산동구처럼 일반 시민 누구나 참여할 수 있는 것이 아니라, 주민자치위원회 중에서 3명, 일반시민은 공모를 해서 동별로 뽑도록 하는 거죠. 그래서 지역회의는 주민자치위원 3명, 동별로 공모를 통해서 인구 비례로 일반 주민 4명이상으로 해서 총 7명 이상으로 지역회의를 동별로 구성하기로 했어요. 그래서 현재 26개 동이기 때문에, 대략 10명으로 한다면 260명의 참여자가 확보가 되는 거죠. 시민위원회는 그 중에서 주민자치위원회에서 1명을 파견하고, 4명 이상의 지역위원 중에서 2명을 시민위원으로 파견해서 100명 정도의 시민위원회를 구성한다는 안을 갖고 있습니다. 저희가 제안한 것 중에는 최종 결정을 하는 과정에 다시 한 번 지역회의를 소집해서 의견을 또 들어야 한다는 것인데, 이 부분은 아직 북구가 받아들이고 있지 않습니다. 북구가 물리적으로 어렵다고 해서 난색을 표명하고 있어서, 최대한 그것을 협의를 해야 합니다. 그 다음에 북구도 ‘주민참여예산협의회’를 만들고, 우선순위 기준을 만들어서 하는 것으로, 그런 정도로 개선안을 얘기하고 있어요. 그렇게만 되면 울산동구나 대덕구에 못지않은 주민친화적인 제도가 된다고 보고 있습니다.” 박광우 처장이 제시하는 ‘지역회의’는 각 동마다 10명 정도로 구성하도록 하고, 이 중 주민자치위원은 3명, 그리고 일반 주민은 공모를 통해 뽑겠다는 방안이었다. 그렇게 되면 참여하는 인원이 260명으로 현재보다 3배 이상 증가된다. 다만 울산동구가 누구에게나 개방됐다면, 광주북구는 주민자치위원을 명문화했다는 것이 차이점이다. 이 지점에서 물었다. 동별 지역회의(10명) 이외의 주민 참여 통로는 무엇이 있는지. “그것은........인터넷을 통해 누구나 시민이면 자료를 접할 수 있고 의견을 낼 수 있으니까, 그런 방법이 있을 수 있고, 그리고 지역회의 말고, 저희가 시민위원회에서 사전설명회, 분야별설명회, 총괄설명회를 하잖아요. 그 과정에서 일반 시민들이 참여를 하니까, 보완이 된다고 생각해요.” 참여 통로 중 주민과 직접 대면할 수 있는 것은 예산정책토론회, 즉 박광우 처장이 말한 사전설명회, 분야별설명회, 그리고 총괄설명회가 그것인데, 이러한 프로그램이 형식이나 홍보 등이 매우 중요할 것 같았다. 그래서 이 부분과 더불어 지역회의에 대해 조금 더 물었다. “포르투알레그레는 주민들의 자발적인 참여를 전제로 해서 운영되는 시스템 같고요, 포르투알레그레의 역사를 보면 참여자들이 점점 늘어나잖아요. 그런 기반이 있기 때문에 가능한 것 같고, 오히려 우리나라 같은 경우는 참여하려는 사람들 중에서 뽑아내야 되는 이런 문제가 있는 것 같아요. 예를 들면 홍보만 하면 참여가 저절로 이루어지는 것이 아니라, 참여를 하라고 자꾸 독려를 해서 그 중에서 뽑아내야 되거든요. 그런 점이 근본적으로 한계죠. 하여튼 저는 주민의식과 풀뿌리 단체의 역할이 필요한데, 저희(참여자치21)들도 사실은 구 단위를 기반으로 해서 풀뿌리운동을 하고 있는 것은 아니거든요. 그런 점은 앞으로 개선해야 할 부분입니다. 하여튼 토론회는 아까 말씀하신 대로 여전히 형식적으로 되는 경향이 있어요. 참여예산 제도가 정보를 공개한다, 그리고 그것을 실질적으로 운영하는 시스템을 갖춰야 한다, 그 시스템이 시민참여위원회죠. 참여 과정을 보면, 예산편성지침 만들 때 의견 수렴 하는 것, 그 다음에 예산편성 지침에 의해서 각 실과 별로 예산안 편성을 할 때 분야별 토론회를 하는 거, 그리고 그것을 갖고 예산안 초안이 나오면 다시 총괄적으로 참여를 하고 의견을 수렴하는 거, 이런 과정이 핵심인데, 그 과정 자체가 사전설명회도 공청회 형식으로 되기 때문에, 형식적인 측면이 있습니다. 다만 분과별설명회 같은 경우는 실효성을 발휘할 수 있는 구조거든요. 각 분야별로 16명의 위원들이 들어가는데, 각각의 부서가 내년도에 우리는 어떤 예산을 요구하려고 한다, 그러면 여기 와서 토론을 하면 실효성 있게 도출할 수도 있다고 봅니다. 그리고 총괄설명회에 가면 전체 예산이 편성되는 과정을 설명하기 때문에 또 다시 형식화된 측면이 있고요, 그래서 보완하기 위해서 총괄설명회 전에 지역회의를 한 번 하면, 그나마 의견이 더 풍부하게 수렴되지 않겠는가, 이런 생각이 들어요.” 박광우 처장은 ‘지역회의’의 필요성을 잘 알고 있었다. ‘지역회의’는 피라미드를 지탱하는 가장 밑바닥이다. 그것이 부실하면 피라미드도 존재하지 않는다. 그래서 풀뿌리단체의 역할이 중요하다고 박광우 처장은 강조한다. 그러나 브라질과 한국적 토대는 매우 다르다. 풀뿌리가 허약하기 때문이다. 박광우 처장이 소속되어 있는 ‘참여자치21’의 활동 무대만 하더라도 풀뿌리보다는 광주시라는 광역에 머물러 있다. 좀 더 밑으로 내려와야 한다는 것이 박광우 처장의 희망이기도 하다. 한편, 주민과 접촉하는 프로그램도 여전히 형식성을 벗어나고 있지 못하다는 것이 박광우 처장의 진단이다. 이 부분에 대해서는 따로 질문하기로 하자. (2006년 시민자치정책센터 김현 운영위원 작성)